הפרטה, הלאמה או החמצה

בעשורים האחרונים מדיניות משרד האוצר בישראל, בדומה למגמה הרווחת בעולם המערבי, היא להעביר לידי המגזר הפרטי משימות שונות שבוצעו קודם לכן על ידי הממשלה. במסגרת מדיניות זו הפכו בשנה האחרונה רכבת ישראל ומ.ע.צ. לחברות בעירבון מוגבל. בהקשר זה של מדיניות ההפרטה ראוי להזכיר את הניסיון שארצות הברית הספיקה לשכוח.

מסילות הברזל החלו את דרכן ברחבי ארצות הברית כעסקים פרטיים שפעלו מכוחם של זיכיונות הפעלה שכללו הענקת זכויות דרך ברצועות קרקע עליהם הונחו המסילות, וזכויות בקרקעות לצורך הקמת תחנות רכבת, מחסנים ומתקני תחזוקה. רוב ההשקעה הכספית בפיתוח הרכבות מומן בכספים שגויסו בשוק ההון וחלק ממנה היה מענקים מקומיים מערים ועיירות שחפצו בקשרי תחבורה מתקדמים לסביבתם.

הרכבות החליפו קווי כרכרות מיושנים, קיצרו את משך הנסיעות באופן מרשים, הגדילו את מספר הנוסעים למרחקים ובעיקר פתחו לחקלאים ולעוסקים מקומיים שווקים חדשים כתוצאה מהיכולת לשנע סחורות במחירים זולים ובמועדים ודאיים.

ענף הרכבות ידע שגשוג ותחרות חסרי מעצורים לאחר סיום מלחמת האזרחים בארצות הברית בשנת 1865. מקור העושר החדש עורר תאוות בצע, וזו כידוע כוח מניע יעיל ביותר לפיתוח. במקומות מסוימים הוקמו מסילות מקבילות שהתחרו זו בזו. מחירי הנסיעות וההובלה ידעו טלטלות רבות וחלק מהמתחרים נקט בטקטיקות מסחריות של “שיסוף גרונות”, כמו הוזלת תעריפים למחירי הפסד במטרה לסלק מתחרים מהשוק ולהשתלט על קוים מתחרים. השנים 1880 – 1890 היו תקופת שפל כלכלי וכתוצאה ממנו בועת הרכבות התנפצה כאשר שני שלישים מחברות הרכבות עברו תהליכי ארגון מחדש בידי כונסי נכסים בפיקוח הבנקים הגדולים, שהבולטים בהם היו ג’י. פי. מורגן וקאהן ליב.

משבר ענף הרכבות הגיע לוועדות שהוקמו על ידי הקונגרס האמריקאי בעקבות דרישות להסדיר את הענף. הדרישות כללו לא רק פניות של העוסקים בענף אלא גם של לקוחות שטענו כי אי-היציבות בענף הרכבות יצרה אי-ודאות עסקית והקשתה על ניהול עסקים ותמחור הובלת מוצרים.

המחוקק האמריקאי שהיה בעל אוריינטציה ליברלית לא הזדרז להתערב בשוק החופשי, ואכן כוחות השוק החלו לפעול באורח וולנטרי במטרה למצוא איזונים עצמאיים למיסוד השווקים הסוערים – במספר מקומות קווים מתחרים הגיעו להסכמות על תעריפים שמטרתם יצירת שקט תעשייתי וייצוב הענף על בסיס אסטרטגיה של “חיה ותן לחיות” במקום ניהול מלחמות. אחד האזורים שהצליח להקים מנגנון עצמי של ויסות מחירים היה אזור הגבולות המזרחיים של הרי הרוקי ונהר המיזורי. באזור זה פעלו קווי רכבות שונים שכ – 18 מהם החליטו להתאגד בארגון שנקרא “התאגדות המטענים טראנס-מיזורי”. ב – 1.4.1889 נכנס לתוקף הסכם בין חברי הארגון שמטרתו תאום תעריפים ומחירים, פיקוח של הארגון על המחירים, מנגנוני קבלת החלטות והטלת עיצומים כספיים על חבר ארגון שיחרוג מההסכם.

להסכמה בדבר מיסוד וייצוב תעריפי הרכבות היו יתרונות, אך היה לה חסרון בולט – הציבור אוהב את השווקים כשהזבנים וספקי השירותים נלחמים על כיסו וליבו, כשהמוכרים שלווים מידי מתעורר החשש שהמעטים ערכו קנוניה על חשבון הרבים.

ב – 2.7.1890 התקבל בארצות הברית חוק להגנת הסחר והחליפין מפני הגבלים ומונופולים בלתי חוקיים. החוק נולד ביוזמת סנטור מאוהיו בשם ג’ון שרמן וכוון נגד התארגנויות מסחריות שמטרתם הגבלת סחר בניגוד למדיניות הציבורית הרצויה.  הסעיף הראשון תאר בקצרה את מהותו, וזו לשונו בתרגום חופשי: “כל חוזה או הסדר בצורת איגוד או בצורה אחרת, או קנוניה המגבילה סחר או חליפין בתוך המדינות או במדינות זרות, מוכרז בזאת כבלתי חוקי. כל אדם שיערוך חוזה כזה או יתקשר בהסדר או קנוניה יחשב אשם בחטא ובהרשעה ייענש בקנס שלא יעלה על 5,000 דולר, או מאסר שלא יעלה על שנה, או בשני העונשים יחדיו, לפי שיקול דעתו של בית משפט.”

בהסתמך על חוק זה ובהסמכת התובע הכללי של ארצות הברית הוגש כתב אישום נגד “התאגדות המטענים טראנס-מיזורי”. בכתב האישום התבקש בית המשפט להכריז על החוזה שיסד הארגון כבלתי חוקי ובטל ולפזר את הארגון. הארגון הואשם בהתאגדות לקשירת קשר בלתי חוקי, והתאגדות מכוונת לא צודקת ועושקת במטרה להגדיל את תעריפי ההובלה בניגוד לעקרון התחרות החופשית, וביצירת מונופול מסחרי. שתי ערכאות זיכו את הנאשמים, אך התובע הנחוש ערער לבית משפט העליון של ארצות הברית.

ביום 22.3.1897 התקבלה ברוב דעות החלטה תקדימית על ידי בית המשפט העליון בארצות הברית שהרשיעה את הנאשמים. ההחלטה הייתה שנויה במחלוקת לא רק בבית המשפט עצמו והיא עוררה סערה בקהילת המשפט, העסקים והמסחר.

דעת הרוב נכתבה על ידי השופט ווילר ה. פקהם. בחוות הדעת הזכיר השופט כי חוזים בלתי סבירים שהגבילו סחר הוכרזו כבטלים על ידי בתי משפט במשך מאות שנים באנגליה ובוטלו גם בארצות הברית. כאשר הקונגרס חוקק את החוק להגנת הסחר והחליפין עמדו לנגד עיניו מספר הסכמי הגבלת סחר וקנוניות בעלות אופי מסחרי בתחום עסקי בשר בקר, נפט, פלדה, גדרות ברזל, סוכר, זרעי כותנה, חבלים, ויסקי וענפים אחרים. נראה היה כי הסכמים אלה העניקו לארגונים שונים שהתבססו על נאמנות מוגברת לחבריהם, כוח שהיה מסוכן לציבור, הם עוררו סלידה והיו מנוגדים לשגשוג והרווחה הכללית.

השופט  נימק את עמדתו בכך שתחרות חופשית ובלתי מוגבלת היא הכלל השולט על כל העסקים הרגילים, משלוחי היד והעסקאות. הוא ציין כי רעות חולות, כמו גם יתרונות, צומחות מהתחרות – בחום הרב של התחרות, המתחרה החזק עלול למחוץ את החלש, טלטלות מחירים עלולות לגרום להרס ולאסונות, אך עדיין באיזון בין היתרונות לחסרונות חוק התחרות הוא החוק השולט בעולם העסקים, ובהעדר הוראה מפורשת של המחוקק השופט אינו ראשי לסייג את עקרון התחרות המסחרית בכל הנוגע לענף הרכבות. השופט הוסיף ונימק כי בהעדר תחרות לא יכול להיקבע תעריף ציבורי סביר והוגן.

השופט פקהם ציין כי קיים תהליך טבעי ורצוי שבו שינויים טכנולוגיים מסלקים ממעגלי עבודה עובדים מסוימים ומחייבים אותם להתארגן מחדש בפרנסות אחרות, אך אבחן בין מצב זה למצב שבו בעלי הון משלבים זרועות במטרה לשלוט על ייצור של מוצר מסוים בשוק ולהכתיב מחירים, כשהתוצאה היא סילוק עסקים קטנים ואילוצם להפוך שרתים של מונופולים, כאשר הציבור משלם את מחיר הקנוניה והדבר אינו תורם לשגשוג.

השופט ציין כי גם אם לשותפים ב-“התאגדות המטענים טראנס-מיזורי” היו כוונות טובות ורצון להסדיר ענף ולמנוע הפסדים הם אינם פטורים מתחולת החוק. לשיטתו, ברור שההסכם על פניו מגביל סחר, וההסכם עצמו הצהיר כי מטרתו היא הגנה הדדית על ידי הסדרת תעריפים, חוקים ותקנות.

ארבעה שופטים שהיו במיעוט לא שוכנעו בצדקת ההרשעה, ואת עמדתם הביע השופט וויט. השופט וויט לא חלק על עקרון התחרות החופשית, אך ציין כי עיקרון זה יועדף על חופש המסחר והחוזים רק כאשר נעשה הסכם בלתי סביר להגבלת סחר. השופט ציין כי פרשנות מרחיבה לחוק תעורר חשש שגחמה של הרשות השיפוטית תפגע בחופש החוזים והמסחר.

שופט המיעוט הביא כדוגמא להתאגדות סבירה למרות שהיא מגבילה סחר חופשי, התארגנות של איגודי עובדים המבקשים להיטיב את תנאיהם או למנוע את הרעתם בדרכי שלום על ידי התארגנות משותפת.

בסיכומו של דבר מסקנת שופטי המיעוט הייתה כי בנסיבות המקרה של “התאגדות המטענים טראנס-מיזורי” מדובר היה בהסכם סביר להגבלת סחר ולא למקרים מסוג זה כוון החוק.

המקרה של “התאגדות המטענים טראנס-מיזורי” העמיד לכאורה קונפליקט בין שני עקרונות משפטיים סותרים – עקרון השוק התחרותי מול עקרון חופש ההתאגדות וההסכמה, אך למעשה הוא העלה עימות בין חוקי הטבע האנושי לניסיונותיו של החוק להשפיע על הטבע – הותרת השוק לתחרות בכל תנאי עוררה את החשש כי דווקא תחרות זו תסלק מתחרים חלשים ותוביל להקמת מונופולים ולתוצאה הפוכה מזו אליה התכוון המחוקק.

מאמר פובליציסטי שפורסם לאחר פסק הדין לא חשך את שבטו – נטען כי מדובר בהחלטה מזיקה שניתנה בעיתוי רע לאחר שתעשיית הרכבות החלה להחלים מגל המשברים הקשה שפקד אותה. הסכם הסחר שנדון לא נועד לקפח את הציבור, אלא לקיים תעריפים סבירים באזור מוסכם, ולהקים הסדר של הגנה הדדית שבו האח החלש במשפחה לא יפחית מחירים בגלל חולשתו וישמור על היעילות, ההצלחה והקיום של כל האחים להסדר, ובעיקר על האח החלש. המאמר צפה כי החלטת בית המשפט העליון תחרוץ את דינם של קווי ההובלה החלשים לפשיטת רגל, תוביל להשתלטות של הקווים החזקים ובסופו של דבר למספר מונופולים מצומצם שיפגע בציבור הרחב, יעשיר את העשירים ויחליש את החלשים. את תחזיותיו ביסס המחבר על איחוד עשרות קווי רכבת לבעלות מונופוליסטית בניו-יורק ומרכז פנסילבניה.

המאמר העלה את החשש כי מתן כוח למספר מצומצם של טייקוני רכבות יסכן בסופו של דבר לא רק את הסחר החופשי, אלא גם את כוח השלטון, שכן שלטון אוליגרכי של בעלי רכבות יהיה בעל כוח כה חזק עד שיהא בכוחו להכתיב תנאים לממשל.

ביקורת נוספת שהועלתה נגד פסק הדין טענה כי את מה שעשו חברי “התאגדות המטענים טראנס-מיזורי” בגלוי, ניתן יהיה לעשות באופן סמוי על ידי יצירת מועדון חברתי, שבו יפגשו ויועצו נציגי חברות הרכבות האזוריות, או על ידי חיקוי מחירים בלתי ממוסד. במאמר נטען כי הסכמים דיפלומטיים בין מדינות מתגבשים באירועים חברתיים ואין כל סיבה שהדבר לא יתרחש גם בזירה הכלכלית.

מכיוון שההחלטה בעניין “התאגדות המטענים טראנס-מיזורי” ניתנה בשנת 1897 אפשר לבחון את ההחלטה בראי המציאות בחוכמה של מעל מאה שנים לאחר מעשה.

* בין כל השופטים הייתה הסכמה כי עיקרון התחרות החופשית הוא עקרון חשוב ביצירת שגשוג לטובת הציבור כולו. הנחה זו התבררה כנכונה, ארצות הברית הייתה נאמנה לעיקרון זה והיא אחת המדינות המשגשגות בתבל. מדינות בהן לא הוענקו זכויות פרט, לא ניתנו הזדמנויות שוות, הונהגה בהם ריכוזיות, טוטליטריות או קומוניזם כפוי נכשלו במדד השגשוג.

* הקשר בין שגשוג לבין תחרותיות הוא חוק טבע בדומה ל-“קנאת סופרים תרבה חוכמה”, או “אדם רוצה בקב שלו מתשעה קבין של חברו”. ההפרזה אינה יפה גם כשמדובר בתחרותיות, היא עלולה להוביל לקנאה מופרזת, למלחמות הרסניות ולפגיעה בלכידות החברתית ובשגשוג.

* ענף הרכבות בארצות הברית המשיך לעבור טלטלות עזות שגרמו לצמצום המתחרים ויצירת מונופולים ומוקדי כוח שקשה היה לעמוד מולם בתחרות.

* לרשת תחבורה קיים מאפיין כלכלי ייחודי – ערכה של רשת תחבורה נובע מכמות הקישורים שהיא יוצרת, וזו תוצאה של ריבוע מספר הנקודות אליהם הרשת מחוברת ולא חיבורם. מי שהשכיל להבין את יתרון רשת הרכבות על חסרונם של מסדרונות התחבורה היה טייקון הרכבות הגדול ביותר בארצות הברית – קורנליוס ונדרבליט. ונדרבליט לא יזם הקמת קו רכבת כלשהו, אך הוא השכיל לרכוש סדרה של קווים כושלים במחירים זולים בחוף המזרחי ולאחד אותם לרשת מסילות.

* הענקת מונופול ברשת תחבורה רחבה הפרוסה על קרקעות ציבוריות לגורם פרטי ללא פיקוח, דומה להענקת רשיון לשודד דרכים לגבות דמי חסות בצמתים.

* בשנת 1920 הקונגרס של ארצות הברית התערב בענף הרכבות וקבע הסדר חוקי מפורט שהתייחס גם לתעריפי נסיעות ולשכר העובדים בענף הרכבות. בשנת 1970 הממשל הקים חברת רכבות ציבורית והלאים למעשה את רשת הרכבות המרכזית בארצות הברית. רשת זו סובלת מהפסדים רצופים וקיומה הכלכלי מתנדנד ותלוי במענקים נדיבים מיום הקמתה ועד היום.

מאמר זה פורסם לראשונה באתר: http://www.e-mago.co.il

Leave a Reply