כשהרכבת נותקה מהפסים

מה קרה לבריטים כאשר ניסו לנתק את ניהול הקטרים והקרונות מניהול המסילות?

טבעי להניח שהרכבת והמסילה הם כמו סיר ומכסה, שעון ומחוגים או חוט ומחט. הרכבת והמסילה יוצרים ביחד מערכת משולבת שלא ניתן לפרקה לא מבחינה שימושית, לא מבחינה מכנית, לא מבחינה ארגונית ולא מבחינה כלכלית. בכל זאת הבריטים ניסו לפרק את המבנה הכלכלי, ארגוני של הקטרים והקרונות מתשתית המסילות. מה ניתן ללמוד מניסיונם?

רבים בישראל יודעים כי בשנת 1948 הבריטים עזבו את פלסטינה, מעטים יודעים כי בשנה זו הבריטים עשו צעד נועז נוסף בתחום התחבורה הפנימית – הם הלאימו את מערכת הרכבות. עד שנת 1948 פעלו בבריטניה חברות פרטיות שהפעילו שירותי רכבות במחוזות שונים. חלוקת הפעילות בין החברות השונות הייתה לפי קוים ואזורים גיאוגרפיים והיא התרכזה בארבע חברות שכונו “ארבעת הגדולות”. חלק מחברות הרכבות נקלעו לקשיים כלכליים, הם התקשו לספק שירות ציבורי ראוי, ובשנת 1948 החליטה ממשלת בריטניה להלאים את רשת הרכבות ולאחד את החברות הפרטיות לרשת אחת שנוהלה תחת גוף ממשלתי שנקרא “British Rail”. מותר להניח כי התכנסותה של האימפריה הבריטית לתחום איי הממלכה המאוחדת פינתה משאבים כלכליים ומדיניים לטפל בבעיות פנים, כמו בעיית תחבורת הרכבות.

כעבור כארבעים שנה מוצתה שביעות הרצון מהלאמת שירותי הרכבות בבריטניה והמטוטלת החלה לנוע בחזרה לעבר ההפרטה. הובעה ביקורת על אופן התנהלותה של חברת הרכבות הלאומית ועל רמת השירות שסיפקה לציבור, ונטען כי ניהול חברת הרכבות הלאומית חסר את הרעב, הלחלוחית ואת רוח הלחימה המאפיינים את התחרות המסחרית בשוק החופשי. בנוסף נטען כי עובדי הרכבות שמנו והתאבנו בחסות המדינה, ומנגד העמיסו על הציבור הוצאות שמומנו בסובסידיות נדיבות. בשנת 1979 המפלגה השמרנית בהנהגת מרגרט תאצ’ר זכתה בשלטון ובעשור שהחל בשנת 1980 היא הנהיגה מדיניות נמרצת של הפרטה שיושמה לגבי מרבית התשתיות הלאומיות, שכללו את החשמל, הגאז, המים והטלפון. דווקא בחברת הרכבות – “British Rail”, הממשלה לא נגעה והיא נותרה חברה לאומית. היו שטענו כי בגלל המורכבות הרבה של הפרטת שירותי הרכבות הממשלה לא העזה לטפל בה. בשנת 1992 ממשלה שמרנית בראשותו של ג’ון מייג’ור תפסה את השלטון. לג’ון מייג’ור לא נותר הרבה להפריט והתקבלה החלטה נועזת להפריט את “British Rail”.

נערכה עבודת מטה שהמליצה על הסדר הפרטה שניתץ את “British Rail” לשברים רבים, וחילק אותה למעל מאה יחידות. פירוקה של חברת הרכבות הלאומית נערך בהתחשב ביחידות התפעוליות השונות של “British Rail”, כאשר המגמה הייתה להפוך כל יחידה כזו לחברה נפרדת.  היחסים בין החברות השונות נשלטו במערכת מורכבת ביותר של חוזים ורגולציה. אופן ההפרטה נקבע בחוק הרכבות משנת 1993, שהתקבל לאחר התנגדות עזה מצד מפלגת ה-“לייבור” ולובי ציבורי רחב. בתוכנית ההפרטה היה מעורב משרד האוצר הבריטי בהשפעת צוות חשיבה של “מכון אדם סמית”, וכפי שקורה בפוליטיקה פעמים רבות פקידי משרד האוצר מצליחים לשלוט בהגה ההחלטות ולתמרן את המציאות גם בניגוד לדעתם של הפוליטיקאים. הליך הפירוק של”British  Rail” היה כצפוי מורכב והוא נמשך מספר שנים. באופן גס הרכבת הבריטית הלאומית חולקה לחברות שונות על פי התחומים הבאים:

התשתית – תשתית המסילות, מתקני האיתות והתחנות הועברו לחברה חדשה בשם “Railtrack”. חברת התשתית הייתה אמורה לנהל את התשתית ולגבות דמי שימוש מחברות שהפעילו את הרכבות על התשתית. דמי השימוש נועדו להחזיק ולחדש את תשתית הרכבות.

הפעלת הרכבות – הפעלת הרכבות פוצלה תחילה ל – 25 מפעילים שונים מהמגזר הפרטי, שנועדו לנהל ולהפעיל את רכבות הנוסעים על תשתית המסילות באזורים גיאוגרפיים נפרדים. בנוסף להם 6 חברות נפרדות היו אמורות לרכוש זיכיונות להספקת שירותי רכבות מטען.

ניהול מלאי ותחזוקה – מפעילות רכבות הנוסעים נועדו להיות חברות ניהול. חברות ההפעלה היו אמורות לחכור מלאי קטרים וקרונות מחברות החכרה שרכשו את הקטרים והקרונות של “British Rail”, ומלאי מתגלגל נוסף, והתחזוקה הייתה אמורה להינתן על ידי חברות ייעודיות לשירותי אחזקה.

אחזקת התשתית – אחזקת התשתית נמסרה בחוזי אחזקה לחברת שירותי תשתית של הרכבת הבריטית, שפוצלה ליחידות מטה שונות של אחזקת מסילות ושל חידוש קווים, לפי חלוקה גיאוגרפית.

נושאים מיוחדים – הוקמו מגוון של חברות שכל אחת מהן נועדה לטפל במשימה מיוחדת, כגון תפעול חלקה של אנגליה ברכבת ה-“יורוסטאר” המהירה שבין לונדון לפריז, או ליישום פרויקט מנהרת התעלה.

כדי לנצח על מקהלת היחידות הנפרדות הוקמו גופי ממשל ומנהל ציבורי חדשים שתפקידם המיועד היה לדאוג לתקינה ולפיקוח על חברות הרכבות המופרטות ועל היחסים ביניהן, לשמש גוף בורר במקרה של חילוקי דעות, ולדאוג להעברת האחריות בתהליכי מכרזים למתן זיכיונות לחברות פרטיות שונות.

אחד הנושאים המעניינים שעוררה הפרטת הרכבות הוא כיצד פעלו חברות הרכבות כאשר התשתית נפרדה מהמערכות הנעות, ומדוע הדבר נעשה? יצוין כי לפני הלאמת הרכבות, הייתה בין חברות הרכבות חלוקה אנכית, כלומר כל אחת מחברות הרכבת בבריטניה שלטה על אזור גיאוגרפי או על קו נתון, אך לא היה תקדים בריטי לניהול בדרך של חלוקה אופקית, כלומר תשתית מסילות לחוד ורכבות לחוד.

את ההשראה והאומץ שאב הממשל הבריטי מהפרדה שנערכה בשבדיה בשנות השמונים של המאה העשרים בין חברת תשתית מסילות לאומית לבין חברות פרטיות שהפעילו רכבות על התשתית הלאומית, ומהוראה של האיחוד האירופאי. ברחבי אירופה נעות רכבות המנוהלות על ידי חברות שונות שמקום מושבם ומרכז ניהולם נמצא בדרך כלל באזור תחנות המוצא של הרכבות. הרכבות חוצות בתנועתן מדינות שונות, ובמהלך התנועה בין המדינות הרכבות עושות שימוש בתשתית מסילות של מדינות או חברות “מארחות”, ומשלמות דמי שימוש עבור השימוש בתשתית. בשנת 1991 האיחוד האירופי פרסם הוראה שנודעה בשם “דירקטיבה 91/440”, שדרשה מכל המדינות החברות באיחוד  להפריד את הנהלת שירותי הרכבת מהתשתית. ההוראה דרשה לבצע הפרדה חשבונאית והותירה לבחירה קיום הפרדה ארגונית-מוסדית של ניהול תשתית המסילות. ההוראה נועדה להקל על גישה חופשית ופתוחה על רשת המסילות האירופאית לכל מי שירצה בכך, ויכולת לערוך חשבונאות אחידה וברורה של דמי השימוש ברשת המסילות. הדירקטיבה לא דרשה להפריט את הרכבות או להפריד בינן לבין המסילות, אלא נועדה לשמש אמצעי חשבונאי להבטחת תנאים אחידים, הוגנים ושווים למפעילי הרכבות, ולתת אפשרות לחברות רכבות חדשות להיכנס לשוק ללא מגבלות. הממשל הבריטי הצעיד את “דירקטיבה 91/440” צעד אחד קדימה, ניתק אותה מהקשרה והשתמש בה כאמתלה לקדם צעד הרבה יותר דרמטי שהתייחס לארגון הפנימי של הרכבות בבריטניה.

חברת התשתיות, “Railtrack”, קיבלה לניהולה את תשתית רשת המסילות ברחבי בריטניה. חברה זו הייתה גדולה וכללה כ- 16,000 קילומטרים של מסילות, אלפי גשרים, הפרדות מפלסיות, מתקני איתות, תחנות, מתקני תחזוקת רכבות ומחסנים. חברת התשתיות הייתה אמורה לפעול בתנאי עצמאות כלכלית באמצעות גביית תשלומים עבור שימוש במסילות ובתחנות על ידי חברות ההפעלה של הרכבות, אך מכיוון שהייתה מונופול הוקמה רשות רגולטורית ציבורית חדשה שמטרתה לפקח על התנאים והסכומים שחברת התשתית גובה עבור הגישה והמעבר על המסילות שברשותה. חברת “Railtrack” הוצעה על ידי ממשלת בריטניה לשוק החופשי בתנאי מכרז. למרות שמדובר היה ברכישת מונופול בעל עוצמה רבה, לשוק החופשי היו סיבות רבות לחשוש מרכישתו:

* לאיש לא היה ניסיון בניהול חברה מסוג זה.

* החברה ורווחיה היו נתונים למעורבות ניהולית ולביקורת ממשלתית מנהלית ולכן גם לגחמות שלטוניות.

* איש לא ידע להעריך כיצד הציבור יגיב למונופול הטבעי החדש.

* מפלגת ה-“לייבור”, שהייתה באופוזיציה, הכריזה במהלך הבחירות שקדמו להפרטה כי אם תזכה בשלטון תבטל את ההחלטות הנוגעות להפרטת הרכבות.

כדי לפתות את השוק החופשי להגיש הצעות במכרז למכירת “Railtrack” נדרשה הממשלה למחוק חוב גדול של השקעות בתשתיות ולקבוע מראש היטלי גישה נדיבים. החברה הוצעה במחיר נמוך של 3.90 ליש”ט למניה ובשנת 1998 מחיר זה זינק למחיר של 17.68 ליש”ט למניה. קפיצת המחיר עוררה כמובן ביקורת על התנהגות הממשלה במכרז. התנאים החשובים ביותר בחוזים בין חברת התשתית למפעילי הרכבות נקבעו על ידי “משרד הרכבות”, שהיה גוף ממשלתי מפקח. משרד זה קבע את תעריפי הגישה שתשלמנה החברות מפעילות הרכבות לחברת התשתית עבור השימוש בתשתית. ההסדר שנקבע קבע היטל גישה שכלל שני מרכיבים – מרכיב קבוע, שנועד לכסות הוצאות קבועות, אשר עמד תחילה על 90% מההיטל, ומרכיב משתנה, שנקבע לפי המרחק שנסעה הרכבת על התשתית המארחת עבור השימוש בפועל, והרכיב תחילה 10% מההיטל. בנוסף לכך נקבעה מערכת של קנסות שנועדה להמריץ אמינות ודייקנות. מפעילות הרכבות נדרשו לשלם קנסות עבור חסימת מסילה או תחנה כתוצאה מעיכוב החורג מלוח הזמנים שנקבע מראש, ומנגד חברת התשתית שילמה למפעילות קנסות אם לא הצליחה לעמוד בלוחות הזמנים של הספקת תשתית פנויה לחברות ההפעלה. הקנסות לא נועדו לשמש מקור רווח, אלא תמריץ לשירות אמין מצד שני הצדדים.

בפועל התעוררו קשיים רבים ושונים. התעריף הנמוך עבור שימוש משתנה שנקבע לחברות ההפעלה יצר תמריץ חיובי למפעילות להוסיף רכבות ולהאריך את מרחקי הנסיעה, ומנגד תמריץ שלילי לחברת התשתית להשקיע בהרחבת קיבולת התשתית. התוצאה הייתה עלייה באורך הנסיעות והיווצרות עומס יתר. ההסכמים המורכבים יצרו פקעות של משאים ומתנים מורכבים בין חברת התשתית לחברות המפעילות, ובין החברות הפרטיות לבין הרשויות הממשלתיות שקבעו את התעריפים. בנוסף התעוררו ניגודי עניינים בין המפעילות המתחרות ומחיר המשא ומתן הפך להיות כבד הרבה יותר מהתועלת בהשקעות. בשנים הראשונות להפרטה נראה היה שרכישת חברת התשתית היא עסקה מוצלחת, אך במהירה ההצלחה הפכה לכישלון ובשנת 2001 החברה נכנסה להליכי פירוק. חברת התשתית הפכה קורבן של התנאים הבלתי מאוזנים בהם פעלה. הודות למערכת התמריצים של המפעילות ולשגשוג כלכלי בשנים 1996 – 2000 גדל השימוש ברכבות ב – 30%. שגשוג זה גרם לקריסת התשתית ולעיכובים. על כל גידול של 1% בהיקף שירותי הרכבות נוצרה גלישה מעבר לקיבולת והעיכובים על המסילות גדלו ב – 2.5%. עם העלייה בצפיפות ירדה רמת הבטיחות. בעיית עומס היתר לא נותבה לפתרון בדרך של הרחבת הקיבולת לטובת הציבור ושירותי הרכבות, אלא עוררה חילופי האשמות הדדיות בין מפעילות הרכבת לבין חברת התשתית.

ביום 17.10.2000 התרחשה תאונת רכבת במהלכה רכבת ירדה מהפסים ליד העיר האטפילד כתוצאה ממסילה סדוקה שהתפרקה וכתוצאה מכך נהרגו 4 אנשים. תאונה זו לא הייתה תאונת הרכבת החמורה ביותר שהתרחשה. על כבישי בריטניה נהרגים מידי יום כ – 10 אנשים, ומספר הנפגעים מכל תאונות הרכבת היה קטן באופן משמעותי בהשוואה לתאונות הכבישים. אלא שב-“תאונת האטפילד” האצבע המאשימה כוונה בבירור לחברת התשתית, והתמונות בתקשורת ובצהובונים הבריטיים עוררו הדים חסרי פרופורציות ביחס לנזקים. חברת התשתית הגיבה בבהלה והציבה נוהלי זהירות מופרזים שהגבילו את מהירות הרכבות בכל מקום בו היה חשש לסדקים בתשתית המסילות. נוהלים אלו גרמו לעיכובים ממושכים, לתוהו ובוהו, לביטול שירותי רכבות ולסגירת קווים. על עיכובים אלה שילמה חברת התשתיות קנסות גבוהים למפעילות, ומרווח שנתי של 360 מיליון ליש”ט, היא עברה להפסד של 534 מיליון ליש”ט. חברת התשתיות שקעה עמוק בחובות עתק, שעלו לסכום של 3.3 ביליון ליש”ט, והיא איבדה את האמון של שוק ההון. ממשלת בריטניה התנכרה לחברת התשתיות, סירבה לתמוך בה, וביום 7.10.2001 שר התחבורה הוביל את חברת התשתיות להליכי פירוק. כתוצאה מכך חברת התשתיות נמכרה לחברה ממשלתית חדשה – “Network Rail”, שהלאימה מחדש את תשתית המסילות בבריטניה.

הניסיון הבריטי הוכיח כי מוצדק לתהות האם היה מלכתחילה הגיון בהפרדת הסיר מהמכסה, והאם ניהול ארגוני וכלכלי נפרד של מסילות ורכבות אינו גורם לחילוקי דעות מיותרים, לניגודי אינטרסים מאולצים במקום שקיים אינטרס משותף, ולהקצאת משאבים בלתי מאוזנת בין שני המרכיבים הבסיסיים של מערכת אחת?

Leave a Reply