למי מועילה ארנונת חניה מובחנת

על מדיניות חניה עירונית, על תכליתה של גביית ארנונה מובחנת עבור מקומות חניה, והאם בכוחה להועיל לציבור?

שדרות פלי”ם בחיפה עברו בשנים האחרונות תהליך של חידוש והוקמו בהן בניינים חדשים ומודרניים המשמשים בעיקר למסחר, שירותים, תעשיה קלה ולעסקים נלווים. באחד מבנייני המשרדים באזור זה התעוררה מחלוקת נמרצת בין קבוצת בעלי עסקים לבין מחלקת הארנונה של עיריית חיפה בכל הנוגע לשיעורי הארנונה הנדרשים מהם. סכסוך זה העסיק מספר שנים את מחלקת הארנונה של העירייה, את ועדת הערר בנושאי הארנונה, את בית המשפט המחוזי בחיפה, ואת בית המשפט העליון בירושלים. ביום 20.9.2006 נתן בית המשפט העליון פסק דין שהכריע בנושא, במסגרת תיק ע”א 8838/02 אבי גולדהמר ושות’ ו – 11 אחרים נ’ עיריית חיפה ואחרים. המחלוקת בין הצדדים כללה מספר נושאים, אחד מהם היה זכותה של העירייה לגבות ארנונה שונה על מקומות חניה ולהבחין בין חניון בתשלום המשמש ציבור רחב לבין חניה פרטית.

המחלוקת בעניין הארנונה המובחנת לגבי מקומות חניה

במרתף הבניין נשוא המחלוקת, כמו בבניינים מסחריים מסוגו, נבנה חניון תת-קרקעי. חלק ממקומות החניה בחניון נמכרו או הושכרו על ידי בעלי הבניין באופן בלעדי לדיירים או שוכרים שקנו או שכרו שטחים מסחריים בבניין, וחלק אחר נוהל כחניון מסחרי בתשלום שגבה דמי חניה בעיקר עבור שימוש מזדמן. מלבד מקומות החניה לזמנים קצרים, הנהלת החניון השכירה חלק ממקומות החניה שבניהולה לתקופות ארוכות.

העירייה חייבה את מחזיקי הבניין בארנונה עבור שטח החניון לפי תעריף מרתפים – שהוא זול מהתעריף עבור השטחים בקומות המסחר – אך ערכה אבחנה בין הארנונה שדרשה עבור שטח החניון המסחרי לבין הארנונה שדרשה מבעלי החניות הפרטיות. התעריף עבור החניון המסחרי היה כשליש מהתעריף שנדרש עבור מקומות החניה הפרטיים. מהסכסוך הממושך שניהלו בעלי החניות הפרטיות נגד העירייה אפשר לשער את עוצמת התרעומת שלהם כלפי מדיניות העירייה שהפלתה אותם לרעה ביחס לבעלי החניון המסחרי. לטענתם הם נדרשו לשלם ארנונה חודשית בסך 300 שקלים חדשים עבור כל מקום חניה, בזמן שתעריף מקום שמור בחניון היה 500 שקלים חדשים לחודש, ומנוי חודשי עבור חניה על בסיס מקום פנוי היה אף נמוך מכך – 420 שקלים חדשים. דרישה לשלם ארנונה בשיעור העולה על חצי מעלות החניה בחניון בתשלום נתפסה בעיני בעלי החניות הפרטיות כגבוהה ביותר ובלתי סבירה מבחינה כלכלית. העירייה מנגד הסבירה כי ההבחנה בשיעורי הארנונה לא נעשתה בשרירות, אלא מטעם ענייני שמטרתו עידוד חניונים שיש בהם תחלופת כלי רכב במשך היום כדי להקל על מצוקת החניה. בנוסף העירייה טענה כי היחס בין שיעור הארנונה לבין דמי החניה החודשיים ייהפך לסביר יותר במשך השנים משום שתעריפי הארנונה על פי החוק עולים בשיעור נמוך יותר משיעור עליית תעריפי החניה בשוק.

ההכרעה במחלוקת

בית המשפט העליון קיבל בהחלטת רוב של שתי שופטות מול אחת את עמדת העירייה בנקודת המחלוקת הנוגעת לתעריף החניה הדיפרנציאלי. דעות הרוב והמיעוט נתמכו בנימוקים שונים שהתבססו על פרשנות משפטית של דברי החקיקה הרלבנטיים, שהשתמשו במונחים “חניון” ו – “חניה…תמורת תשלום”, וגם לתכלית החקיקה ככלי המשמש לפרשנות.

* השופטת ארבל, שהייתה בעמדת מיעוט, סברה כי גם מקום חניה שנרכש או הושכר לטווח ארוך יכול להיחשב חניון בתשלום. היא נימקה את עמדתה בין השאר בהנחה כי תכלית דברי החקיקה שקבעו תעריף זול לחניונים, הייתה לעודד פתרונות למצוקת החניה בערים הגדולות.  תכלית זו מתקיימת גם כאשר מדובר בשטחי חניה פרטיים, גם אם באופן פחות מובהק מאשר בחניונים ציבוריים, ולכן יש לתת להם ליהנות מתעריף הארנונה המוזל הניתן לחניונים.

* השופטת נאור, שהביעה את עמדת הרוב, סברה כי לשון דברי החקיקה “חניונים אשר החניה בהם היא תמורת תשלום”, אינה יכולה להתייחס לשטחים פרטיים, הנלווים וטפלים לשטחי משרדים עיקריים, כי לא כל מקום חניה הוא “חניון”, וכי לא ניתן לומר כי החניה בשטחים הפרטיים נעשית תמורת תשלום. תכלית האבחנה בין מקום חניה פרטי לחניון ציבורי בתשלום הוא הרצון לעודד חניונים המשמשים רבים ומתקיימת בהם תחלופה של כלי רכב, לעומת חניה פרטית המשרתת פעמים רבות רכב בודד.

תכליתה של מדיניות חניה עירונית

מדיניות חניה –  שנתפסת פעמים רבות כעניין פרוזאי זניח – היא חלק ממארג מורכב, הכולל עקרונות של מדיניות חברתית, שמירת זכויות הפרט ובמיוחד זכויות קניין, מדיניות המתייחסת להתערבות ציבורית בשוק החופשי, לתפקידיה של תקינה, למדיניות שימושי קרקע, ולשימוש בתחבורה ציבורית. מדיניות חניה ציבורית משפיעה על המרחב הציבורי והפרטי והיא שלובה בכלכלת השוק ובהתפתחויות טכנולוגיות.

ניתן לפתוח בשאלה בסיסית, האם תפקידה של רשות מוניציפלית לטפל ב – “מצוקת חניה”, או שזו התערבות מיותרת בכלכלת שוק? “מצוקת חניה” אינה עניין של פיקוח נפש, היא אינה מסכנת חיים או בריאות ואינה גורמת חלילה לרעב או למחסור בקורת גג. ה-“בעיה” העיקרית שיוצרת “מצוקת חניה” היא העתקת ערכי קרקעות ממקומות בהם איכות התחבורה והחניה נמוכים למקומות בהם ערכיהם גבוהים יותר. על בעיות  מסוג זה השוק החופשי יודע להתגבר היטב בכוחות עצמו, גם ללא סיוע ממלכתי או עירוני, והתערבות ציבורית מאולצת גורמת בדרך כלל להעברת עושר מכיסים פלוניים לכיסים אלמוניים.

“מצוקת חניה” אינה קיימת במקומות בהם קיים תכנון מאוזן של שימושי קרקע ושל אמצעי תחבורה וחניה המשרתים אותם. לעיתים איזון זה לא מתקיים בשל תכנון לקוי, אך בדרך כלל הוא מכורסם בהדרגה באזורים מתיישנים כתוצאה משינוי העיתים הדורש חידוש ורענון. איזון המונע “מצוקת חניה” יכול להישמר בדרכים שונות שהברירה ביניהם מושפעת מקווי מדיניות שונים שעשויים להוביל לכיווני פתרון מנוגדים:

– ניתן לפתור “מצוקת חניה” על ידי הגדלת קיבולת מקומות החניה בסביבה הנתונה ב-“מצוקה”.

– ניתן לפתור “מצוקת חניה” על ידי העתקת שימושי קרקע עודפים מהאזור הנתון ב-“מצוקה” לאזורים משופעים במקומות חניה.

– ניתן לפתור “מצוקת חניה” ללא שינוי שימושי הקרקע על ידי שיפור אמצעי תחבורה משותפים או ציבוריים, שכן בכוחם של אמצעים אלה להניע אנשים למחוז חפצם מבלי לתפוס מקומות חניה המצויים במחסור.

מפסק הדין שאוזכר עולה שעיריית חיפה טענה כי על מנת להקל על “מצוקת חניה” היא מצאה לנכון להפחית את תעריף הארנונה על חניונים ציבוריים כדי לעודד את בנייתם. העירייה התערבה בשוק ויצרה באמצעות הארנונה תמריץ לבנות חניונים – שהארנונה עליהם מוזלת, לעומת שימושי קרקע אחרים, כמו משרדים – שהארנונה עליהם גבוהה יותר. על מדיניות חניה מוניציפלית נכתב חיבור מקיף ומעניין על ידי פרופסור דונאלד שופ – “The High Cost of Free Parking”, המבקר את המדיניות הרווחת בערים רבות בעולם להעמיד מקומות חניה בחינם, או בזול. לטענתו של פרופסור שופ, ה-“חניה חינם” עולה לציבור הרחב ביוקר משום שהמחיר היקר של בניית חניונים רבים מגולם במחירים גבוהים שציבור הצרכנים משלם עבור מצרכים ושירותים המסופקים על ידי עסקים המשלמים עבור בניית החניונים. הותרת ערכי החניה לכוחות השוק עשויה לגרום לאיזון שונה שיטיב לשקף את רצון הציבור. יתכן שאיזון כזה היה מתבטא בנכונות לשלם עבור תחבורה ציבורית משופרת ולאו דווקא עבור מקומות חניה נוספים.

תכליתה של ארנונת חניה דיפרנציאלית

נקודה נוספת שעלתה מפסק הדין התייחסה למדיניות עירונית המעודדת הרחבת חניונים ציבוריים משותפים על פני מקומות חנייה פרטיים. כנראה שגם בנושא זה התערבות העירייה באיזונים הטבעיים שיוצר השוק לא תניב תועלת ציבורית, כפי שיוסבר.

– כאשר נבנה בניין חדש הוא מתוכנן כך שיכיל מספר מקומות חניה ההולמים את השימושים המתוכננים בו. תכנון זה נערך על ידי אדריכלים בשיתוף עם יזמים בהתאם להערכות ביקושי החניה של רוכשי היחידות בבניין, והוא חייב לעמוד בתקנים הקבועים בתקנות התכנון והבנייה. פרופסור שופ מעביר בספרו ביקורת על מידה של שרירות הקיימת בתקנות מסוג זה, אך נניח כי התכנון שואף להגשים ביקושים ממשיים למקומות חניה. תכנון כזה מנסה לנבא את צורכי החניה הקבועים של עובדי הבניין ובנוסף את הצרכים המשתנים של הלקוחות והאורחים המגיעים לבניין. צורכי החניה של העובדים הקבועים בבניין ושל הלקוחות המזדמנים שונים באופיים ובטווח זמני החניה ואין מקום להמיר אותם אלה באלה.

– כשקיים תעריף ארנונה אחיד לכל מקומות החנייה בבניין כל אחד מבעלי העסקים בבניין יכול לשקול מנקודת פתיחה מפולסת אם הוא מעדיף להשתמש במקום זה בעצמו, להקצות אותו לעובדיו, או להעמיד אותו לשירות לקוחותיו. טעמים של מדיניות ציבורית לא יוכלו לשקול ולהחליט יותר טוב מהשוק החופשי כי חניית הלקוחות חשובה יותר מחניית העובדים הקבועים בבניין.

– התוצאה של תעריפי הארנונה השונים המקלים על בעלי חניונים עשויה באופן טבעי לגרום לכך שבעלי חניות פרטיות יעבירו את החניות לחניון משותף וישכרו אותן באופן קבוע או מזדמן מהחניון. אין ספק כי תוצאה זו עשויה להעשיר את בעלי החניונים המסחריים, אך ספק אם היא תועיל לציבור הרחב.

Leave a Reply