מכרזים מדרבני חדשנות

מכרזים ציבוריים הערוכים במידות ראויות הם לא אמצעי שוויוני והגון, הם יכולים להיות גם כלי חשוב בהנעת חדשנות וצמיחה.

 מטרותיהם של המכרזים הציבוריים

בערעור מינהלי 1201/02 טלדור מערכות מחשבים (1986) בע”מ נ’ אל-על נתיבי אויר לישראל בע”מ, תת-אגף רכש, (פס”מ ס”ג, עמ’ 271, עמוד 277), הוסברו מטרות המכרזים הציבוריים:

“על-פי הפסיקה למכרז שתי מטרות: שוויון ההזדמנויות והשגת היעילות הכלכלית.

….

וכן ראה ע”א 6283/94 “מנורה” איזי אהרון בע”מ נ’ מדינת ישראל – משרד הבינוי והשיכון, בעמ’ 27-26:

“אכן המכרז נועד, במידה רבה, לאפשר לרשות הציבורית לבחון את ההצעה הטובה לה ביותר. עם זאת, לעקרון התחרות בתנאים של שוויון מעמד בכורה. על-כן, בדרך-כלל, בהתנגשות בין שתי מטרות אלה גובר עקרון השוויון שיסודו בעקרונות הכלליים של המשפט המינהלי. זאת ועוד: הקפדה על קיום מכרזים באופן שוויוני והוגן תורמת לאמון הציבור בשיטת המכרזים ולנכונות ליטול בהם חלק. על-כן, לטווח הרחוק, קיום דווקני של עקרונות השוויון וההגינות ייטיב גם עם האינטרס של הרשויות לזכות בהצעות הנוחות ביותר… “.

ד”ר עומר דקל מציע להעמיד גם מטרה שלישית בקיומו של מכרז ושעניינה שמירה על טוהר המידות, מניעת שחיתות, מניעת משוא פנים ועוד. בין אם נראה את השמירה על טוהר המידות כמטרה בפני עצמה ובין אם תהא זו כלולה במסגרת העיקרון של שוויון ההזדמנויות, כך או כך, נושא זה עומד וקיים בבסיסו של מכרז. המכרז, אם כן, נועד להביא לתחרות הוגנת, לתוצאה הטובה ביותר מבחינת מפרסם המכרז ובעיקרה קבלת ההצעה הזולה ביותר עבורו, כבמקרה דנן, ולמנוע מעשי שחיתות.”

מכרזים כמדרבני חדשנות

מכרזים מנסים להשיג יעילות כלכלית על ידי יצירת מסגרות מוגדרות הקובעות כללי משחק המהווים אמצעי לברור את ההצעה הטובה מבין הצעות מתחרות, ופעמים רבות היתרון מתבטא במחיר זול. מחיר נמוך יכול להיות תוצאה של “רוח לחימה”, נכונות לעבוד קשה, או נכונות להסתפק במועט, אך גם כתוצאה מייעול ארגונים, שיטות ואמצעי עבודה. חדשנות ומקוריות בפיתוח תהליכים, שיטות ואמצעי ייצור יעילים הן דרכים להשיג יתרונות על פני מתחרים, ולכן התחרות המתנהלת במסגרת המכרזים מעודדת מעצם טיבה חדשנות. ליצירה חדשנית השלכות ארוכות טווח על אופייה וחוסנה הכלכלי והחברתי של חברה, החשובות לא פחות מהתוצאות קצרות הטווח של המכרזים הציבוריים בשיפור השירות לאזרח והחסכון לקופה הציבורית.

גופים ציבוריים חולשים על תקציבים גדולים והם נדרשים לרכוש מוצרים ושירותים שונים. במסגרת המכרזים הנערכים על ידי הגופים הציבוריים הם יכולים להיות סוכני שינויים המעודדים מחקר, יצירה ושימוש באמצעים ושיטות חדשניות.

מידות טובות במכרזים מעודדי חדשנות

שוויון והגינות – בע”א 4605/99 אלישרא מערכות אלקטרוניות בע”מ נ’ רשות שדות התעופה בישראל, פ”ד נ”ה (1) 1 נאמר: “כאמור, כלל יסוד הוא בדיני המכרזים כי יש לקיים את הליכי המכרז תוך הקפדה על שוויון, על תחרות הוגנת ועל טוהר המידות. כמו כן יש להגן על ציפייתם הסבירה של משתתפי המכרז ולהבטיח כי ההכרעה בין הצעותיהם תיעשה על בסיס תנאי המכרז, כפי שנקבעו מראש, ולא על בסיס קריטריונים שלא הובאו לידיעתם מלכתחילה. בכך יש כדי להגן על משתתפי המכרז אשר עצם השתתפותם במכרז כרוכה בדרך-כלל בהוצאות מרובות ובנטילת התחייבויות שונות.”

האמון בועדות המכרזים הוא מפתח להצלחתם. כשאין אמון בהחלטות ועדות המכרזים, המפסידים במכרזים מנסים להפוך את תוצאות המכרזים, או למזער את נזקיהם על ידי פניות לועדות ערר או לבתי משפט בעתירות לפסול הליכי מכרז או לפסול את הזוכה. כאשר רווחת תחושה כי כדי לזכות במכרזים ציבוריים נדרשות תכונות כמו עורמה וכישורים חברתיים, יותר מאשר יצירתיות, חדשנות וחשיבה מקורית – התכונות האחרונות מדוכאות ונחנקות.

פתיחות מחשבתית של ועדות המכרזים – בבג”ץ 3751/03 יוסי אילן נגד עירית תל אביבי יפו ואח’, פ”ד נ”ט (3) 817, עמ’ 829, אמר כב’ השופט חשין: “.… עיקר לענייננו הוא בצורך ובהכרח כי חבר ועדת מיכרזים ישקול ויבחן את ההצעות ואת המועמדויות שהוא מתבקש לשקול ולבחון בלב פתוח ובנפש חפצה. כי יעשה עצמו כשדה שטרם נחרשה, ויניח לכל אחד מן המועמדים לחרוש בו ולשכנעו כי הוא, דווקא הוא, האיש המתאים לאיוש המישרה שהוכרז עליה במיכרז. כי יגבש עמדה ויחליט בדעתו רק לאחר שישמע כל אשר יש לשמוע ויעיין בכל חומר בכתב שלענין. כי יתן דעתו לכך שכל אחד מן המועמדים זכה להזדמנות שווה להציג את עניינו. כי יראה עצמו, ככל הניתן (ובכפיפות לאמור להלן), כשופט זוטא המנוער מכל זיקה לענין הנידון לפניו, וגם אם נמנה הוא עם חברים רבים בוועדת מיכרזים, ינהג כמי שההכרעה במיכרז תלויה אך ורק בו….

הפתיחות המחשבתית חשובה לא רק כדי לקיים את חובת ההגינות של חברי ועדות מכרזים להצעות המוגשות, אלא משום שרעיונות בריאים מושגים רק בעזרת ראש פתוח. היטיב לבטא זאת אלברט איינשטיין שאמר: “אם בהתחלה הרעיון אינו אבסורדי, אז אין לו תקווה.

הגדרת נשוא המכרז  ומטרותיו – להגדרת נשוא המכרז ומטרותיו חשיבות רבה בהנעת חדשנות ומקוריות. מכרז יכול להזמין הצעות למוצר או שירות מוגדר באופן מדויק, אך הוא יכול להיות מנוסח באופן רחב יותר עד כדי הצגת בעיה שדרוש לה פתרון יצירתי. בקביעת הגדרת המכרז קיים מתח בין שתי קצוות. מצד אחד, הגדרה מדויקת מקלה על ההשוואות בין המציעים השונים, על פישוט הליכי המכרז, על הפיקוח על ביצועו, ועל מניעת ערעורים על תוצאות המכרז. מהצד השני, הגדרה מדויקת עלולה לחסום קשת מגוונת של פתרונות לבעיה אותה מנסה המכרז לפתור, משום שהם חורגים מהמפרט המגדיר את המוצר או השירות נשוא המכרז.

פירוק סיכונים – כל מוצר חדש מעורר חשדנות ופחדים, שמא לא יעמוד במבחן, או שמא לא יחזיק לאורך זמן. הרמן הסה אמר: “תיאוריה היא ידע שאינו עובד. פרקטיקה היא כאשר הכל עובד ואינך יודע מדוע.” מקבלי החלטות מעדיפים לעמוד על הקרקע היציבה והבטוחה של המוצרים והשירותים המוכרים, המנוסים, הישנים והטובים. בשמרנות יש מידה רבה של צדק והיגיון, אך בשמרנות מוגזמת, העולה כדי קיבעון מחשבתי ו-“הקטנת ראש” יש חסרונות מרובים. איזון בין שמרנות סבירה לבין קיבעון מחשבתי בלתי רצוי דורשת שמירה על מסגרת סיכונים מוגבלת מצד אחד, מבלי לפסול פריצות דרך הכרוכות בסיכונים, מצד שני. אחת מדרכי האיזון היא פירוק נשוא המכרז ופריטתו לשלבי ביצוע קטנים. פריטה כזו מאפשרת להגביל סיכונים הכרוכים במיזם חדשני ולבחון בשלבי ביניים ובדגמים קטנים סיכונים וסיכויים גדולים.

מתן הזדמנויות לגופים קטנים – פעמים רבות גופים או חברות קטנות מציעים פתרונות חדשנים במקומות בהם גופים מבוססים ובעלי אמצעים נוקטים בגישות שמרניות וזהירות. הדוגמא המפורסמת היא האחים רייט, שהביסו גופים עתירי ממון וידע בפיתוח כלי התעופה הראשון, אך קיימות דוגמאות רבות נוספות מאז ועד חברות ההזנק הקטנות בדורנו. קיימת נטייה בקרב עורכי מכרזים להציב חסמים המונעים מגופים קטנים ודלי אמצעים לגשת למכרזים, באמצעות דרישות מינימום לחוסן כלכלי, הפקדת ערבויות גבוהות, תשלום גבוה עבור ההשתתפות במכרז או עבור רכישת מסמכי המכרז.

הנטייה להעלות את הרף עבור המשתתפים במכרזים מונעת מרצון להימנע מסיכונים באמצעות התקשרות עם גופים בעלי יכולת כלכלית וביצועית מוכחת. בעזרת רצון טוב ניתן להתגבר על נטייה זו על ידי דרישה מזוכים קטנים, מוכשרים ויצירתיים לגייס גב כלכלי לאחר זכייה מותנית במכרז, או על ידי פירוק מכרז גדול למספר מכרזים קטנים. זכייה במכרז המבטיחה לגוף קטן יחסית עבודה ותזרים מזומנים, תקל עליו בגיוס משקיעים ומלווים.

ההשתתפות במכרזים היא גורם המכביד על עסקים רבים – השתתפות כזו מחייבת לימוד, הכנה, עריכת הצעת מחיר, ופעמים רבות קבלת גיבוי ביצוע מקבלני משנה ומגורמי מימון. מטבע הדברים בתחרות המתקיימת במסגרת המכרזים מושקעת אנרגיה רבה כאשר ברור שרק אחד יזכה ומאמצי אחרים ירדו לטמיון. פריטת מיזמים גדולים נותנת אפשרות לחלק אותם לפיסות רבות יותר, בהן יותר משתתפים יכולים לזכות בחלקים מהנתח ולתרום את יתרונותיהם היחסיים. בהקשר זה נאמר בה”פ 1809/95 מגה דן – תמנע שותפות מוגבלת נ’ חברת החשמל לישראל, פס”ם נ”ו (3) עמוד 471, בעמוד 481: “ראשית, יש לציין, כי תנאי-סף המונעים מראש מאדם או מגוף להשתתף במכרז יש לפרש בצורה דווקנית, כשהמגמה היא להכשיר השתתפות חוג רחב ביותר של מציעים. צריך לזכור, כי ריבוי משתתפים מגדיל את התחרותיות ומביא בכך ברכה מבחינה כלכלית. גישה כזאת גם הולמת את עקרון “חופש העיסוק” שבחוק היסוד הנושא שם זה….

גיבוי מדיני לועדות מכרזים – קיימת נטייה טבעית בקרב נציגי ציבור להותיר מצב קיים על כנו. כאשר מצב קיים נשמר קשה לבוא בטענות על מחדלים הנובעים משינויים או מנטילת סיכונים מיותרת, ואם מועלות טענות ציבוריות כנגד קיבעון מחשבתי אפשר להדוף אותן בקלות בטיעון שכך נהוג ומקובל. כל שינוי במצב הקיים יעורר בקורת נוקבת מצד מי שהורגל אליו או מתפרנס ממנו ולכן נח להימנע משינויים. ניקולו מקיאבלי הסביר בספרו “הנסיך”: “יש לזכור שאין דבר קשה יותר לתכנון, שסיכויי הצלחתו נתונים בספק, ויותר מסוכן לניהול, מאשר יצירת מערכת חדשה. היוזם נתקל בהתנגדות של כל אלו שעשויים להרוויח משמירת השיטה והמוסדות הקיימים, ובמעט תומכים אדישים המורכבים מאלו שיפיקו תועלת מהשיטה החדשה.

הכנה מוקדמת של משתמשי הקצה – מכרז ציבורי המזמין הצעות למוצר או שירות מתגשם כאשר המוצר או השירות נשוא המכרז מגיע למשתמשי הקצה העושים בו שימוש או נהנים ממנו. מכרז המנסה לקדם פתרונות חדשניים או פתוח אליהם, צריך לבדוק את מידת הנכונות והבשלות של משתמשי הקצה לאמץ ולהטמיע מוצר או שירות חדש, או לכלול מערכות לניהול השינויים שידרשו כדי להטמיע מוצר או שירות חדשני.

ידע מקצועי מעמיק – בחינתם של חידושים וקליטתם על ידי המגזר הציבורי דורשת ידע ומומחיות, הנדרשים כדי לבצע הערכות מתאימות ולברור בין פתרונות חלופיים, שחלקם חדש ופחות מוכר. כשהידע והמומחיות אינם קיימים, עקב מחסור במשאבים – כמו כוח אדם, זמן, כשרון, או תקציבים – נותר הקיים על כנו.

שיקולים ארוכי טווח – כשנשוא המכרז והגדרת מטרותיו שמים דגש על הטווח הקצר ומתעלמים מהטווח הארוך, יש סיכוי גבוה כי מוצרים ושירותים זולים בטווח הקצר יזכו במכרזים. אלא שמה שזול בטווח הקצר עלול לעלות ביוקר בטווח הארוך. לדוגמא, בניית בניין יציב ובר קיימא לאורך זמן, תהיה יקרה יותר בטווח הקצר מבניית בניין רעוע ומסוכן, אך בטווח הארוך החלופה הראשונה עשויה להתברר כזולה ועדיפה.

שמרנות במכרזים למיזמי תשתיות

המגזר הציבורי שולט באופן מסורתי בתשתיות המדינה, הכוללות תחבורה, אנרגיה, תקשורת, בריאות וחינוך. מכרזי התשתיות הם מכרזים עתירי הון, אך לא פחות חשוב מכך הם מתייחסים לנכסים ציבוריים כמו קרקעות, מקורות אנרגיה או תדרים משותפים, שלערכם ולניצולם היעיל ערך כלכלי גבוה.

מכרזי התשתיות הם בעלי עוצמה פוטנציאלית רבה בעידוד חדשנות, ומנגד נטייה חזקה הרבה יותר לשמרנות, המטה את הכף לכיוונה. התקציב השנתי של משרד התחבורה בישראל הוא כתשעה מיליארד שקלים חדשים, אך בשורות החדשנות בתקציב זה הם ניוד בין סעיפי תשתיות כבישים, גשרים ומנהרות לתשתיות רכבת. תערוכות המכוניות החדשות בעולם מציגות מגוון חידושים עתידיים, ובהם מכוניות חשמליות, מכוניות היברידיות, מכוניות בעלות מבנים איירודינמיים ועיצובים דמויי חלליות, או מכוניות הכוללות מוצרי אלקטרוניקה בידורית. המגזר הציבורי אינו עורך תערוכות המדגימות חידושים בתחום התשתיות ובכך מבטיח כי מכוניות העתיד המרשימות והיעילות ימשיכו להתעכב בפקקים ולזחול בגודש על תשתיות מסורתיות.

Leave a Reply