קצבת ניידות

האם מדינת הרווחה אחראית לניידות של אזרחיה בכלל, ושל בעלי המוגבלויות בפרט? האם על מדינת הרווחה מוטל לדאוג לניידות בכלי רכב פרטיים או ציבוריים? “קצבת הניידות” מעניקה למספר נמוך יחסית של בעלי מוגבלויות תמיכה לשימוש בתחבורה פרטית – האם היא פתרון ראוי?

 רווחה וניידות

רעיון התמיכה בחוליות החלשות בחברה זוכה לעדנה במדינות הרווחה המערביות בימינו. מדיניות רווחה היא רעיון עתיק יומין המוזכר במקומות שונים בתנ”ך. פרק כ”ה בספר ויקרא מדגים ציווים שונים הקשורים לצדק חברתי, כמו רעיון שנת היובל, זכויותיו של עבד, או איסור גביית ריבית נשך ממי שזקוק לסיוע כלכלי. בפסוקים ל”ה, ל”ו נאמר: “וכי ימוך אחיך ומטה ידו עמך והחזקת בו גר ותושב וחי עמך. אל תקח מאתו נשך ותרבית ויראת מאלהיך וחי אחיך עמך….” הגשמת מדיניות הרווחה על פי המקרא נערכה באמצעות הוראות חוק ומוסר המופנות לציבור וקובעות נורמות של צדק חברתי ועזרה הדדית. במדינת הרווחה המודרנית עבר חלק ממשא העזרה הדדית מכתפי האחריות המשפחתית, החברתית והקהילתית לכתפיים הרחבות של אוצר המדינה, קופת הביטוח הלאומי וקרנות הביטוח הפרטיות. לגמילות חסדים אין שיעור, אך כאשר מדיניות רווחה מווסתת על ידי הסדרים כלכליים, מסגרות תקציב קובעות את גבולות הרווחה. במגבלות אלו חבית תקציבי הרווחה צריכה למלא תחילה את כוסות המחייה הצנועה בכבוד, ואם נותרת שארית יש לחלק גם אותה בין הנזקקים, באופן שווה וצודק ככל הניתן.

הכלי העיקרי להגשמת מדיניות סעד ורווחה במדינת ישראל הוא המוסד לביטוח לאומי. מוסד זה גובה מהאזרחים סכומים קבועים מהכנסותיהם ודואג להעניק לנזקקים תגמולים שונים ומגוונים. בשנת 2005 שילם המוסד לביטוח לאומי כ – 43.3 מיליארד שקלים חדשים כתגמולים שונים שנחלקו בין השאר באופן הבא: 38% יועדו לתגמולי זקנה ושאירים, 18% לתגמולי נכות כללית, 7.4% לנפגעי עבודה ופעולות איבה, 6.6% לתגמולי סיעוד ואחרים, וזאת בנוסף לקצבאות ילדים, אמהות, תגמולי אבטלה, תגמולי מילואים, דמי הבטחת הכנסה ועוד, [1].

הניידות היא אחד מצורכי הקיום הבסיסיים של מקבלי התגמולים. כשבוחנים את שאלת הניידות האישית כצורך בסיסי בימינו, עולות שאלות כמו מהם אמצעי הניידות הבסיסיים להם זכאי כל אזרח – האם כושר ניידות ברגל מספק? האם ניידות באמצעות קביים, על כסא גלגלים, אופניים או קלנועית היא ניידות ראויה? האם ניידות בתחבורה ציבורית מספיקה? או האם כל אדם זכאי לניידות בסיסית באמצעי תחבורה פרטי וזמין, לפחות לחלק מנסיעותיו? על שאלות קשות אלו יש לענות בהתחשב בזמן ובמקום. במדינת ישראל של תחילת המאה העשרים ואחת ניתן לומר כי יהיה זה סביר לשאוף לניידות באמצעות רכב פרטי אחד לכל משק בית משפחתי. רמת המינוע בישראל נמוכה ביחס לעולם המערבי, אך משק הבית המשפחתי הממוצע מחזיק רכב. הרכב הפרטי הוא סיבה ומסובב לשימושי קרקע מבוזרים וכורח ממציאות שימושי הקרקע ואורחות החיים שנגזרו מתפוצתו הרחבה. הרכב הפרטי הפך לאמצעי חיוני ובסיסי שבכוחו לקחת את הנוסע מהיכן שהוא חפץ, ליעדו, בעת הרצויה, ולעומתו התחבורה הציבורית ברמתה הקיימת אינה יכולה לשמש תחליף ראוי, אלא אמצעי משלים לייעודים מוגדרים.

“קצבת הניידות” וחסרונותיה

במדינת ישראל אין הצהרה רשמית או חוקית לזכותו של כל אזרח להתנייד ברכב פרטי ולו באופן חלקי, אך יש לכך רמז יוצא דופן ב-קצבת הניידות שמעניק המוסד לביטוח לאומי. מה שמייחד את קצבת הניידות הוא, שהיא מספקת הלוואות עומדות ותגמולים שמטרתם ניידות ברכב פרטי, ואינה מצומצמת לכיסוי הוצאות של נסיעות בתחבורה ציבורית. קצבת הניידות משמשת להלוואות עומדות לקניית רכב חדש או להחלפת רכב, למימון המסים החלים על רכישת רכב, למימון רכישת אביזרי רכב מיוחדים לבעלי מוגבלות, להחזר הוצאות עבור רכישת אביזרי נהיגה מיוחדים, או למתקני הרמה של כסאות גלגלים או נוסעים לרכב. קצבת הניידות ניתנת בין אם בעלי מוגבלות נוהגים בעצמם, ובין אם הם נעזרים בקרובים או מטפלים הנוהגים עבורם. כמפורט לעיל, בישראל של ימינו ראוי להגדיר למטרות מדיניות רווחה כי ניידות ברכב פרטי למשק בית משפחתי הוא צורך בסיסי, יחד עם זאת הסדר קצבת הניידות הקיים מעורר בקורת:

– האופן שבו מעוגנת “קצבת הניידות” – “קצבת הניידות” היא “עוף מוזר” במדיניות הרווחה בישראל – היא אינה מעוגנת בחוק הביטוח הלאומי כשאר קצבאות הסעד ותגמולי הרווחה המוסדרים בחוק ובתקנות שונות, אלא ב-“הסכם ניידות” שנחתם בין ממשלת ישראל לבין המוסד לביטוח לאומי בשנת 1977, [2]. הסדר זה, שהחל כסידור זמני, מונצח קרוב לשלושים שנים, למרות ניסיונות שונים לעגנו בחקיקה, כולל ניסיונות הנערכים בימים אלה. ראוי שהסדר זה, המשפיע על ציבור בלתי מזוהה, יעוגן כנורמה בעלת פועל תחיקתי עם כל המשמעויות הכרוכות בכך, בדומה לשאר הסדרי הרווחה.

 – הגדרת המוגבלים בניידות – לקצבת ניידות זכאים “מוגבלים בניידות” מגיל 3 ועד גיל פרישה שועדה רפואית קבעה להם אחוזי מוגבלות בניידות. המוגבלות בניידות לצורך קצבת הניידות מוגדרת ברשימה מפורטת הכוללת למעלה מ – 50 ליקויים שונים בעיקר ברגליים הפוגעים בכושר הניידות הטבעית באמצעות הליכה. הגדרות ה – “מוגבלים בניידות” כוללות מוגבלים אשר יכולים לנוע באופן חלקי, או בסיוע אמצעי עזר כמו כסאות גלגלים או קלנועיות, מחד, ומאידך היא אינה כוללת מוגבלים רבים בניידות – ובפרט בניידות באמצעות רכב פרטי – אשר הליקויים שלהם אינם קשורים בפגיעות ברגליים.

סך כל מקבלי קצבת ניידות מהמוסד לביטוח לאומי בסוף שנת 2006 היה – 26,305 אנשים בלבד, מהם 20,824 שאינם מקבלים שכר ו – 5,481 משתכרים, [3]. מספר זה זעום לעומת מספר האנשים המוגבלים להשתמש ברכב פרטי באופן עצמאי עקב מגבלות בריאות שונות או אילוצים כלכליים. כעשרה אחוזים מהאוכלוסייה בגילים 18 – 65 סובלים ממוגבלות מהותית כלשהי שעלולה למנוע מהם ניידות. רשימת המוגבלויות הכללית חורגת בהרבה מפגועי רגליים, והיא כוללת, בין השאר, מחלות נפשיות, מחלות פנימיות שונות, כמו מחלות סרטן, לב וכליות, שיתוק, מחלות מערכת העצבים, פגיעות מוטוריות באברי גוף שונים, עיוורון, לקויי שמיעה ופיגור שכלי. באופן טבעי שיעורם של בעלי המוגבלות להשתמש ברכב פרטי בקרב צעירים מגיל 18 ומבוגרים מגיל 65 גבוה הרבה יותר מעשרה אחוזים.

לפי פרסומי הלשכה המרכזית לסטטיסטיקה מספר מקבלי קיצבת זיקנה בשנת 2006 היה כ – 195,000 איש, מספר מקבלי קיצבת נכות כללית בשנת 2006 היה כ – 170,000 איש, ומספר מקבלי הבטחת הכנסה כ – 135,000 נפש, [4]. בשנת 2005 היו בישראל 3,116,437 בעלי רשיון נהיגה מתוכם 150,948 נהגים הרשאים לנהוג רק ברכב עם סידורים מיוחדים לנכים, [5].

סיכומו של עניין, קצבת הניידות מוענקת לקבוצה קטנה יחסית של בעלי מוגבלויות, ומקפחת רבים אחרים שאינם זכאים לקצבת ניידות למרות שהם סובלים ממוגבלויות שונות המונעות מהם ליהנות מנהיגה עצמית ברכב פרטי, או מנסיעה ללא עזרת מלווה.

– העדר עקביות – הכנסת בישראל לא הכירה במפורש בחופש התנועה באמצעות רכב מנועי כזכות בסיסית. השכר הממוצע במשק, ותגמולי רווחה שונים, כמו קצבאות נכות, זקנה או שאירים, מבוססים על סל כללי שמבוסס על שימוש זול יחסי בתחבורה ציבורית ולא על ניידות מלאה ברכב פרטי. החלק הארי של מקבלי “קצבת ניידות” זכאים להחזר הוצאות עבור שימוש ב-“ברכב בינוני” והם קיבלו בשנת 2006 קצבת ניידות חודשית בסך של כ – 1,800 ש”ח לחודש – בין אם הם נוהגים, ובין אם יש להם קרוב או נהג המסיע אותם. מספר קטן יחסית של נכים הזקוקים לרכב גדול זכו לקצבה חודשית גבוהה יותר בסך כ – 2,700 ש”ח, [3]. קצבת הניידות – הניתנת עבור שימוש באחד ממרכיבי סל ההוצאות של המשק הביתי – עשויה אפוא להגיע לסכום גמלאות הרווחה הכולל הניתן לסיפוק מלוא הסל לזכאים אחרים.

– יישום קצבת הניידות למעשה – ידם של קצבאות הניידות קצרה מכדי לפתור בעיות אישיות של אזרחים רבים. תקציבי רווחה יכולים לספק הקלה כלכלית בנקודה מסוימת, אך לא לנהל משקי בית ולקבוע העדפות אישיות או משפחתיות. תקציבי משרד האוצר לקיום הסכם הניידות מתוחמים לפי היצע תקציבי ולא לפי ביקושים לקצבאות ניידות. במצב זה ניתן כוח ומקורות מוגבלים לפקידים ולועדות רפואיות ההופכים אזרחים לתלויים בחסדיהם, מגישי תביעות קצבה מפתחים יחסי תלות בממסד, או חשים כי ועדות רפואיות או פקידים נוהגים בהם שלא כהוגן, מקפחים אותם, משפילים אותם או מייגעים אותם בלך ושוב.

קצבת ניידות לכל נפש

האמור לעיל מוביל למסקנה כי יש מקום לעזור אומץ ולעגן במפורש את הזכות הבסיסית של אזרחי ישראל לחופש תנועה סביר. בעידן הנוכחי ניתן וראוי להגשים את חופש התנועה באמצעי תחבורה פרטיים שבכוחם לספק ניידות זמינה לכל משק בית משפחתי, אלא שהכרזה על מצב רצוי צפויה לפגוש מחסומים מציאותיים, שהבולט שבהם הוא מגבלות תקציב. כך לדוגמא, בשנת 2004 המליצה ועדת מומחים להגדיל את מספר הילדים מקבלי קצבאות הנכות מהמוסד לביטוח לאומי מ – 18,000 ל – 42,500 ילדים. ועדת הכנסת לענייני עבודה ורווחה אישרה את המלצות המומחים וקבעה כי הן תיושמנה באופן מדורג, אלא שבהעדר משאבים תקציביים נותרה ההמלצה תלויה על בלימה. מגבלות תקציביות הן צורת ביטוי מעשית בולטת למכלול כוחות המעצבים את המדיניות הציבורית הלכה למעשה, אך מאחורי צורת ביטוי מוחשית זו מסתתרים מחדלים, ליקויים ומגבלות שונות:

– מנהיגות ודוגמא אישית – בעיות חברה ורווחה צריכות להיפתר בראש ובראשונה על ידי אחריות אישית, משפחתית, חברתית וקהילתית בעזרת מעגלים חברתיים קרובים ולא על ידי הממסד. פתרונות אלו אינם דורשים תקציבים ממסדיים, אלא בעיקר מנהיגות ודוגמא אישית, המקרינות אחריות והתנהלות צודקת. כשאין תחושה של צדק ושל סולידריות חברתית, אלא תחושה כי מי שטומן ידו בצלחת הציבורית זוכה, נוצר גם מחסור בתקציבים, ללא פתרונות אמיתיים.

מחירי שוק משקפים מנופי לחץ שונים יותר מאשר העדפות חברתיות, וכך נוצרה מציאות שבה ספקי מוצרים ושירותים חיוניים זוכים לשכר גבוה בהשוואה לאנשי חינוך, בריאות, או סעד – שתרומתם הסגולית לאיכות החברה גבוהה. מציאות זו ממחישה פערים בין עלויות לבין תועלת חברתית סגולית, וכי קיים מרחב פעולה לשינוי סדרי עדיפויות על ידי מקח וממכר בתוך מסגרות כספיות נתונות.

– שיקול דעת בקביעת סדרי עדיפויות – בכל תקציב נתון קיימות אפשרויות מגוונות של קביעת סדרי עדיפויות, ופעמים רבות אחת מהן טובה ויעילה מחלופתה. בהקשר זה ניתן להזכיר את ההתלבטות הממושכת בשאלה האם עדיף להעניק תמיכה ציבורית לנצרך או למצרך? או את השאלה האם יעיל יותר לממן ניידות לספקי מצרכים ושירותים, בעלי כושר ניידות עצמית גבוהה, לבתיהם של המוגבלים, במקום לנייד את מוגבלי הניידות לספקי המצרכים והשירותים. לדוגמא, ניתן לספק למוגבלי ניידות שירותי בריאות אמבולטוריים במקום להטריח אותם למרפאות מרוחקות, כפי שנהג רופא הכפר המסורתי לבקר את מטופליו בבתיהם.

– מסירות ורצון טוב – בשנים האחרונות נוצרה בישראל מציאות חדשה שבה יותר מוגבלים הזקוקים לסיעוד זוכים לסיעוד בביתם ובסביבתם הטבעית באמצעות עובדים זרים, בשעה שעלות הסיעוד בסביבה הטבעית נמוכה מהסיעוד במוסדות. מציאות זו לא נוצרה על ידי תוספת תקציבית, אלא על ידי העסקת עובדים המגלים מסירות ורצון טוב ומקנים טיפול איכותי כנגד התמורה הכספית לה הם זוכים. טיפוח כח העזר הסיעודי עידודו והכשרתו לקבלת רשיון נהיגה בישראל ולנייד את המטופלים, יכול לפתור באופן יעיל את בעיות הניידות של חלק גדול מהמוגבלים, ולסייע גם למטפלים.

– יצירתיות – בכוחה של חשיבה יצירתית ליצור יש מאין, לא בעזרת מקורות חדשים, אלא על ידי שימוש במכשירים ומשאבים קיימים. הניידות היא צורך של כל אדם ולא צורך ייחודי של הסובלים ממגבלות תנועה. האחריות לחופש תנועה וניידות יעילים, שוויוניים, בטוחים ובלתי מזיקים מופקדת בידי משרד התחבורה ולא בידי משרד הרווחה או המוסד לביטוח לאומי. חשיבה יצירתית המכוונת לשיפור ניידות ולא רק לסלילת כבישים ומסילות יכולה לפתור את בעיות הניידות של הבריאים ושל מוגבלי הניידות כאחת. עידוד תפיסות חדשות של מערכות הסעה משותפות העונות לדרישות של בעלי מוגבלויות ובקרה על ויסותן, יכול לתרום ליעילות התנועה של כל הציבור. מוניות, מיניבוסים והסעיות מיוחדות יכולים לספק מענה לצורכי הניידות של בעלי מוגבלויות ולהשלים פתרונות תחבורה לציבור הרחב.

מקורות  וחומר לעיון:

[1] http://www1.cbs.gov.il/shnaton57/diag/07_02.pdf

[2] http://www.btl.gov.il/NR/rdonlyres/B05B77FA-4802-40D3-93FE-4F2572381BD6/0/niadotagreement.doc

[3] http://www.btl.gov.il/NR/rdonlyres/B55AC682-315D-4854-BF1F-AE286033D3A5/0/heb_rivon_3_090101.pdf

[4] http://www1.cbs.gov.il/shnaton57/diag/07_01.pdf

[5] http://www.cbs.gov.il/publications/drivers05/pdf/t07.pdf

Leave a Reply