על התבונה והיעילות של חקיקה “פטרנליסטית” ביחס לבטיחות בדרכים.
“פטרנליזם” שלטוני
שורש המילה “פטרנליזם” הוא המונח הלטיני “pater”, שמשמעותו אב. ה-“פטרנליזם” מתקיים באופן טבעי במשפחות, כאשר הורים מקבלים החלטות לטובת ילדיהם מלידתם עד בגרותם. בגיל ההתבגרות מתעוררת התנגדות טבעית ל-“פטרנליזם”, כאשר הנער המתבגר מבקש לזכות בחירות ולקבוע את גורלו ואת טובתו בהתאם לרצונותיו ולא בהתאם לדעות, העניינים או ניסיון החיים של הוריו. ניסיון החיים מלמד כי מוסר אבות חשוב לבריאות חברתית, אך “פטרנליזם” עיקש ובלתי מרוסן מוביל לתוצאות הפוכות מאלו אותן הוא מבקש להגשים, או לתוצאות מזיקות המשתחררות בכיוונים בלתי צפויים של מרי נעורים.
“הפטרנליזם” המדיני מקובל במשטרים בהם המנהיג או השליט קובע את טובת הנתינים הכפופים לו, וחקיקה “פטרנליסטית” היא חקיקה שבה מקבל ההחלטות קובע את טובתם של אחרים ואת אורח החיים שעליהם לנהל, גם כאשר הדבר נעשה בניגוד לרצונם. במשטר הדמוקרטי הייצוגי קביעת חוקים נעשית בהסכמת העם באמצעות נציגיו בגוף המחוקק, וקבלת ההחלטות נערכת בהצבעות בהן נדרשת תמיכה של רוב המצביעים. ההנחה היא שנציגי הציבור ייטיבו לבטא ולשקף את רחשי ליבו של הציבור ויקבלו החלטות המשקפות ומייצגות את עמדתו. אלא שפעמים קורה ששליחי הציבור במשטרים הדמוקרטיים שוכחים מי שלח אותם, את עמדתו של מי הבטיחו לייצג, ולמי הם חייבים נאמנות. ביטוי מוצלח לביקורת על “פטרנליזם” שלילי מופיע בפזמון של עוזי חיטמן “בארץ הזאת”: “אך יש כאלה שלוקחים מונופול על החוכמה. הם יודעים יותר טוב ממני, הם יודעים יותר טוב ממך, מה טוב בשבילי, מה טוב בשבילך.“
במשטרים דמוקרטיים אמור להתקיים איזון עדין בין הדרישה מהמנהיגות הנבחרת להפעיל שיקול דעת, תבונה ורגישות עצמאיים, לבין הדרישה לייצג את הציבור שבחר בהם. למרות מערכות מגוונות של איזונים ובלמים בשיטת המשטר הדמוקרטי, איזון עדין זה קשה ליישום, והוא תלוי באישיותם של המנהיגים וברוח הציבור, לא פחות מאשר בעקרונותיה המוצהרים ובמנגנוניה של הדמוקרטיה. מעת לעת, נשמעים מאזרחי דמוקרטיות קולות כמיהה לשלטון פטרנליסטי של “מנהיג אבהי”, או “דיקטטור נאור”, אך במשטרים דמוקרטיים טובת האזרחים נקבעת במשא ומתן פוליטי ולא בדרך של הכתבה. השיטה הדמוקרטית לא תמיד מוצלחת, אך היא נחשבת כצורת משטר המגלמת את הרע במיעוטו, נוכח הניסיון ההיסטורי המצטבר שהוכיח כי טבעו של אדם עלול להשתנות לרעה כאשר ניתן בידיו כוח בלתי מרוסן. גם בשיטת המשטר הדמוקרטי עלול להתגבש “פטרנליזם” של רוב המבקש להכתיב למיעוט את טובתו. הדמוקרטיה מסייגת את ה-“פטרנליזם” של הרוב, גם אם כוונותיו טובות וגם אם הוא משקף את דעתו של מרבית הציבור. עקרון שלטון הרוב מסויג כדי שלא יעשוק ויקפח באופן קבוע קבוצות מיעוט או בודדים, כשהגרעין המוגן הוא חירויות הפרט.
עד שנת 1992, עת נחקק בישראל חוק יסוד: כבוד האדם וחירותו, לא הייתה בדמוקרטיה הישראלית הוראה חוקתית המגדירה נוסחת איזון בין זכויות הרוב לזכויות המיעוט, אך התקיימה מערכת איזונים ובלמים שהתבססה על ביקורת ציבורית, על הבחירות לכנסת, על העיתונות החופשית ועל ביקורת שיפוטית של בית המשפט העליון שנסמכה על מגילת העצמאות ועל עקרונות יסוד במשטר דמוקרטי. בשנת 1992 המצב החוקי בנושא זה השתנה בעקבות קבלתו של חוק יסוד: כבוד האדם וחירותו. סעיף 8 לחוק זה הגדיר נוסחת איזון המרסנת את כוחו של הרוב: “אין פוגעים בזכויות שלפי חוק-יסוד זה אלא בחוק ההולם את ערכיה של מדינת ישראל, שנועד לתכלית ראויה, ובמידה שאינה עולה על הנדרש או לפי חוק כאמור מכוח הסמכה מפורשת בו.” בהנחה ש-“פטרנליזם” שלטוני, כמו פטרנליזם של הורה, מונחה על ידי כוונות טובות ורצון להועיל לציבור, ה-“פטרנליזם” השלילי מתקיים כאשר הפעלת הכוונות הטובות נעשית בהפרזה. הפרזה זו מכונה בשפה המשפטית “חוסר מידתיות”. בלשון סעיף 8 לחוק יסוד: כבוד האדם וחירותו, חקיקה “פטרנליסטית” עשויה להלום ערכים ראויים ולהיות בעלת תכלית ראויה, אך היא פסולה בהטלת גזירות במידה “העולה על הנדרש.” כמובן שקיים סוג גרוע יותר של “פטרנליזם” המונע משיקולים זרים, או כזה שמסתתרים מאחוריו אינטרסים החורגים מהכוונות המוצהרות.
חכמי ישראל המליצו גם לשלטון “פטרנליסטי” לא לגזור גזירה “שאין הציבור יכול לעמוד בה”, על סמך התבונה המעשית כי חריגה מאמות מידה מקובלות, תעורר התנגדות, תהיה בלתי יעילה ותגרום לזלזול בהנהגה ובשלטון החוק. “חוקי היובש” בארצות הברית, שאסרו מכירת אלכוהול, הם דוגמא ל – “פטרנליזם” שלטוני בלתי מידתי ובלתי מוצלח. הציבור לא עמד בגזירות והתפתחה מציאות של שוק שחור ועליית כוחם של ארגוני פשע, שהובילה לבסוף לביטול החוקים. דרך החקיקה ה-“פטרנליסטית” המידתית והמקובלת היא יצירת תמריצים שליליים להימנע מפעילות בלתי רצויה, כמו הטלת מסים על משקאות משכרים, מזונות לא בריאים, או שימוש מסוכן באמצעי תחבורה, ומנגד הענקת תמריצים חיוביים לתרופות או לאביזרי בטיחות.
“פטרנליזם” וחקיקה בנושאי בטיחות בדרכים
הגנה על חיי אדם ובריאותו היא עניין משותף לציבור רחב, הזוכה לתמיכה רחבה על ידי קשת מגוונת וחתכים שונים של הציבור. חוק המאבק הלאומי בתאונות דרכים, תשנ”ז – 1997 קבע מטרות מוסכמות בנושא הבטיחות בדרכים, וסעיף 1 שבו קובע: “מטרות חוק זה הן להגביר את הבטיחות בדרכים, לצמצם את התאונות בדרכים ולהפחית את חומרתן ולשם כך להביא לתיאום בין כל משרדי הממשלה וגופים אחרים העוסקים במאבק בתאונות הדרכים, ולהעמיד לרשות הממשלה את הכלים והאמצעים הנדרשים להשגת מטרות אלה.” במסורת היהודית קיימת עמדה מוסרית ברורה המעלה על נס את הערך חיי אדם ובריאותו. בקיצור שולחן ערוך, סימן ל”ב, סעיף א’, מובאת ההלכה: “...לפיכך צריך האדם להרחיק את עצמו מדברים המאבדין את הגוף, ולהנהיג את עצמו בדברים המברין והמחלימים את הגוף, וכן הוא אומר ונשמרתם מאד לנפשותיכם.” חוקי וכללי הבטיחות בדרכים אינם מעוררים מחלוקות מדיניות חריפות, משום שקיימת לגביהם הסכמה רחבה ומשום שהם מעגנים עקרונות טכניים מקצועיים שמטרתם להבטיח קיומה של שיטת תנועה מנועית שתבטיח זרימה יעילה ובטוחה לכלל משתמשי הדרך. יתכן שיתרון ההסכמה הרחבה מהווה חסרון העומד בעוכריה של חקיקת הבטיחות בדרכים – ההסכמה והנייטרליות אינם מעוררים דיונים סוערים, וחסרה בהם לחלוחיות המעוררת סקרנות ציבורית ותקשורתית. חקיקת הבטיחות בדרכים אינה נוטה להפלות או לקפח מיעוט שבטי, אתני, דתי, או מגדרי, ולכן היא אינה מצליחה לאחד קבוצות פוליטיות מוגדרות שיניפו את נושא הבטיחות בדרכים כנושא חשוב בסדר היום המדיני ובמסגרת המשא והמתן הדמוקרטי.
חלק מיוזמות חקיקת הבטיחות בדרכים שמעוררות עניין, הן יוזמות המתסיסות מתנגדים על רקע של “פטרנליזם”, כאשר המחוקק מבקש לגזור גזירות שונות הפוגעות ברצונו של חלק מהציבור, ועל חשבון חלק מהציבור, שאינו חפץ בהגנה מאולצת זו. כנראה שה-“פטרנליזם” טבוע בנושא הבטיחות בדרכים שהוא עניין טיפוסי לויכוחים משפחתיים בין הורים לבין מתבגרים בעניינים כמו רכישת קטנוע, אופנוע, או מכונית מהירה, יציאה להרפתקאות בדרכים, או נטילת רכבם של ההורים למטרות בילוי. ויכוחים אלה נסבים פעמים רבות על רקע פערים בין גישה שמרנית וזהירה לבין יצר הרפתקנות ונטילת סיכונים, בין שיקול דעת המבוסס על ניסיון חיים ממושך, לבין לחצים רגשיים האופייניים לקבוצות גיל מסוימות ולמצבים חברתיים, אישיים ונפשיים טיפוסיים.
החקיקה הראשית וחקיקת המשנה בנושאי הבטיחות בדרכים התפתחה בהדרגה כשהיא קובעת את כללי השימוש בדרכים. כשמדובר בחקיקה הדרגתית או חקיקה המתייחסת לעדכונים הנובעים משינויים טכנולוגיים, ההתנגדות של הציבור מרוככת. מאידך, כאשר מדובר בשינוי כללים והרגלים מגובשים, כל שינוי המחמיר על הכללים הקיימים עשוי לעורר התנגדות כחקיקה “פטרנליסטית” הפוגעת בחירויות הפרט. רגישות מיוחדת קיימת ביחס לחקיקה המטילה גזירות חדשות על ציבור שמחויב לשלם מחיר כדי להגן על בטיחותו האישית, תוך שלילת שיקול דעתו. במהלך השנים נקבעו הוראות שונות מסוג זה בנושאי בטיחות בדרכים רבים ומגוונים, ובהם, הטלת חובה לחבוש קסדות מגן ברכיבה על רכב דו-גלגלי, חובה להחזיק ברכב גלגל חלוף, אפוד זוהר, או להתקין חגורות בטיחות. בבג”ץ 332/71 משה עלי נ’ שר התחבורה, (פ”ד כ”ו (1) עמ’ 105), עתרו רוכבי אופנועים לבית המשפט הגבוה לצדק בבקשה לפסול תקנת תעבורה אשר חייבה אותם לחבוש קסדות בזמן הנסיעה. השופט זוסמן דחה את טענת רוכבי הדו-גלגלי כי למדינה אין זכות להתערב בזכותו של אדם ליטול על עצמו סיכונים כרצונו, והצדיק באופן לקוני את החקיקה הפטרנליסטית: “…הטענה שהמדינה חייבת “לעזוב את האזרח” ולהימנע מלדאוג לשלמות גופו כל אימת שהוא חפץ להסתכן מופרכת מעיקרא.” מעניין לציין שהשופט זוסמן לא נמנה עם האסכולה הנוקטת גישה מחמירה, קפדנית ובלתי מבחינה בכל הקשור לנושא הבטיחות בדרכים. בע”פ 584/76 משה מזרחי נ’ מדינת ישראל, (פ”ד ל”א (2), עמ’ 620), עלתה השאלה כיצד יש לאזן בין מהירות הנסיעה לבין הזהירות בדרכים. השופט זוסמן ביטא באותו עניין את הדעה הבאה: “הדין אינו שומר רק על חייהם ושלומם של הולכי-רגל מפני נהגים רשלנים, אלא הוא חפץ גם ביקרם של נהגים. לאלה חייב הוא לאפשר תנועה סדירה בכביש בין-עירוני. אם מצוות החוק היא, שמציאת ילדים העומדים בשולי הכביש ואינם מגלים כוונה לחצות, מחייבת נהג להאיט מהירותו אפילו מתחת לששים ק”מ לשעה, כי אז פירושו של דבר, שלא ניתן לקיים – בכביש בין-עירוני – זרם של תנועה שוטפת כראוי. אם אינך מאזן באופן סביר את זכותו של הולך-רגל שלא להיפגע – לרבות מעמדו המיוחד של ילד – עם צרכי התנועה, יהיו כבישי הארץ עמוסים מכוניות זוחלות, ייווצרו פקקי תנועה, ולא תהא בהם תחבורה סדירה.“
הגבלת מהירות כדוגמא ל-“פטרנליזם”
החקיקה במדינת ישראל מגבילה בהוראות רבות את מהירות הנסיעה המותרת. סעיף 62 לפקודת התעבורה [נוסח חדש] קובע: “62. העובר אחת העבירות האלה, דינו – מאסר שנתיים או קנס, …(2) נוהג רכב בדרך בקלות ראש, או ברשלנות, או במהירות שיש בה בנסיבות המקרה סכנה לציבור, אף אם היא פחותה מן המהירות המכסימלית שנקבעה;….” תקנות התעבורה, התשכ”א – 1961, מכילות הוראות רבות המתייחסות למהירות הנסיעה בדרכים, ובהן: תקנה 41, הקובעת כי פנייה תוך כדי נסיעה חייבת להיערך בין השאר “במהירות סבירה”. תקנה 46, הקובעת כי כלי רכב הבאים מכיוונים נגדיים בכביש צר חייבים בין השאר להפחית את מהירות נסיעתם. תקנה 48 קובעת כי נהג רכב שנעקף לא יגדיל את מהירות נסיעתו עד לאחר שהרכב העוקף עבר על פניו. תקנה 49 קובעת כי בין שני כלי רכב נעים צריך להישמר רווח בהתחשב בין השאר במהירות הנסיעה של שני כלי הרכב. תקנה 51 קובעת: “לא ינהג אדם רכב אלא במהירות סבירה בהתחשב בכל הנסיבות ובתנאי הדרך והתנועה בה, באופן שיקיים בידו את השליטה המוחלטת ברכב.” תקנה 52 קובעת: “בכפוף לאמור בתקנה 51 חייב נוהג רכב להאיט את מהירות הנסיעה, ובמידת הצורך אף לעצור את רכבו, בכל מקרה שבו צפויה סכנה לעוברי דרך או לרכוש, לרבות רכבו הוא,” והיא מפרטת 13 מקרים בהם חובת ההאטה קיימת במיוחד. תקנה 54 קובעת את המהירות המרבית המותרת בהתחשב בסוג הרכב והדרך בה הוא נוסע, כאשר המהירות המרבית מתייחסת לנסיבות של רכב מנועי מסוג מוגדר, המקיים כללים מוגדרים, כאשר הוא נע על דרך בין עירונית מהירה בה מוצב תמרור המרשה לנסוע במהירות 110 קמ”ש.
נוכח הקונצנזוס החברתי, המבוטא בחוק, בדבר מהירות נהיגה מרבית, עולות מספר שאלות:
א. מדוע להעמיד את הנהגים למבחן כאשר ניתן מראש להגביל באופן טכני את כושרם של כלי רכב לנוע במהירות מופרזת העולה על זו המותרת בחוק?
ב. מדוע אין חובה לייצר ולמכור כלי רכב בתצורה המוגבלת למהירות המרבית המותרת בחוק?
ג. מדוע להטריח את מערכות אכיפת חוקי התנועה במקום בו ניתן לעקר מראש ולחלוטין עבירה על חוקי התנועה?
רעיון ההגבלה הטכנית של מהירות הנסיעה מיושם מספר שנים באירופה, וגם בישראל, בכל הנוגע לכלי רכב כבדים – אוטובוסים ומשאיות. כלי הרכב הכבדים גורמים לתאונות דרכים חמורות במיוחד, כתוצאה מהמסה הכבדה שלהם ומהירות נסיעתם. הגבלת מהירות נסיעתם המרבית של כלי רכב כבדים באמצעים טכניים נקבעה בישראל בחקיקה, (תקנה 364.ה. לתקנות התעבורה). מאז שנת הייצור 1996 האוטובוסים והמשאיות המגיעים לישראל כוללים מתקן מגביל מהירות, והניסיון של הגבלת מהירותם עלה יפה וחסך סבל רב. בשנים האחרונות הועלתה האפשרות ליישם את הגבלת המהירות גם לגבי כלי רכב פרטיים. הנושא זכה למחקר שנערך בטכניון על ידי פרופ’ אבישי צדר והמהנדס עאדל נמוז ומסקנתו כי יש בהגבלה טכנית של מהירות הנסיעה תועלת רבה לבטיחות ולהפחתת התאונות הקטלניות וחומרת התאונות.
הביקורת על הגבלה טכנית של מהירות הרכב נובעת בעיקר מטיעונים המתנגדים ל-“פטרנליזם” השלטוני בנושא. נטען כי הגבלת המהירות המרבית לא תועיל במקרים רבים בהם סכנות בדרכים נובעות מנהיגה במהירות גבוהה ביחס לתנאי הדרך, כאשר המהירות הבטוחה נמוכה מהמהירות המרבית. בנוסף נטען כי הגבלת מהירות מכנית אינה “מידתית”, כלומר מופרזת מבחינת העלות וההכבדה לעומת התועלת שבה. כנגד ביקורת זו מוטחת השאלה, האם אין מקום להגביל ייצור כלי רכב בעלי פוטנציאל הרסני החורג מקונצנזוס המהירות המרבית המותרת בחוק, ברוב מדינות העולם? את העלות שמשקיעה תעשיית הרכב בייצור פוטנציאל הסכנות החורג ניתן לייעד לפיתוח מערכות תחבורה בטוחות, המבקרות את מהירות הנסיעה בכל עת ביחס לסביבה הגיאוגרפית וביחס לשכנים לדרך. בתחילת המאה העשרים ואחת יש מקום לתקווה ולאמונה כי ציבור הנהגים בעולם ידרוש מההנהגות הדמוקרטיות להניע מהלך “פטרנליסטי” מקובל ו-“מידתי” לשיפור הבטיחות בדרכים, שיהיה לא רק אחראי ונבון, אלא גם פתוח וסובלני לשיגיונות של חלק מהציבור ויתמודד עמם בתבונה, יצירתיות, רגישות ודרכי נועם.