כחלק מהליכי תכנון דרכים ומסילות נערכים תסקירי השפעה על הסביבה. מהם תסקירים אלה, ומה תרומתם לתכנון מאוזן?

“תסקיר השפעה על הסביבה” מוגדר בסעיף 1 לחוק התכנון והבנייה, התשכ”ה – 1965: “מסמך הסוקר את הקשר שבין תכנית מוצעת לבין הסביבה שבה היא מיועדת להתבצע, לרבות הערכות לגבי השפעות צפויות או חזויות של התכנית על אותה סביבה ופירוט האמצעים הדרושים למניעה או לצמצום השפעות שליליות, כפי שייקבע בתקנות.”

לא כל תוכנית מחייבת עריכת תסקיר השפעה על הסביבה, אלא סוגים מוגדרים של תוכניות בעלות השפעה סביבתית משמעותית, או כאשר מדובר בסביבה רגישה, או כאשר מדובר בתוכנית שנקבע כי היא בעלת “השפעה ניכרת על הסביבה”. תוכניות לסלילת דרכים או מסילות ברזל אזוריות הן תוכניות הדורשות בדרך כלל עריכת תסקירי השפעה על הסביבה. לפי סעיף 119.ג. לחוק התכנון והבנייה, לפני שמוגשת תוכנית לסלילת דרך או מסילת ברזל לועדה מחוזית לתכנון ובנייה על מגיש התוכנית להכין עותק מתשריט של הדרך לנציג השר לאיכות הסביבה בועדה המחוזית, אשר משמש כיועץ סביבתי. היועץ הסביבתי רשאי לדרוש מיוזם התוכנית להכין תסקיר השפעה על הסביבה ולתת הנחיות בנוגע לתסקיר. על סמך התסקיר, היועץ הסביבתי רשאי לערוך חוות דעת סביבתית. התסקיר וחוות הדעת נכללים במסמכי התוכנית בעת הפקדתה, מוגשים לעיון ועדות התכנון ופתוחים לעיון הציבור, אשר זכאי להתנגד לתוכניות, או לחלקים מהן. בעתירה מנהלית 2077/04 י. סהר נכסים (1996) בע”מ נ’ יו”ר הועדה המחוזית לתכנון ובניה – מחוז תל-אביב, עלתה השאלה אם נדרש תסקיר השפעה על הסביבה לגבי תכנון חניון רחב היקף בן 7 מפלסים סמוך ל-“היכל התרבות” ותיאטרון “הבימה” בתל אביב. בית המשפט קבע כי תקנות התכנון הבנייה (תסקירי השפעה על הסביבה) אין מחייבות הגשת תסקיר סביבתי לתוכנית לבניית חניון “רחב היקף ככל שיהיה”. על פי ייעוץ סביבתי שקיבלה באותו עניין ועדת התכנון אין מדובר בתוכנית בעלת “השפעה ניכרת על הסביבה”. בית המשפט קיבל עמדה זו וסבר שאין מדובר בהחלטה בלתי סבירה על פניה ולכן לא התערב בשיקול הדעת המקצועי של רשות התכנון.

בדומה להסדר הנוגע לתוכניות דרכים או מסילות, על פי סעיף 76.ג.(4)(א)(1) לחוק התכנון והבנייה בהליכים לאישור תכנית לתשתית לאומית המוגשת לועדה לתשתיות יש להגיש את התוכנית ליועץ הסביבתי של הועדה, אשר מנחה את מגישי התוכנית להכין תסקיר השפעה על הסביבה. על ההנחיות ניתן לחלוק ולערור לועדה. התסקיר מוגש לועדה לתשתיות ולעיונו של היועץ הסביבתי, אשר צריך להגיש לועדה ולמגיש התוכנית חוות דעת סביבתית. חוות דעת זו אמורה להיות לנגד עיני הועדה כאשר היא בוחנת את התוכנית.

מכוח חוק התכנון והבנייה נקבעו תקנות התכנון והבניה (תסקירי השפעה על הסביבה), התשס”ג – 2003, ובהן הוראות מפורטות בנוגע לתסקירי השפעה על הסביבה. בתקנות אלו נקבע כי “השפעה על הסביבה” היא השפעה מצטברת. בעת בחינת ההשפעה המצטברת נבחנים גם תכניות קיימות ומופקדות, אזור התוכנית המוצעת ותת-הקרקע בסביבת התוכנית. השפעות הן גם שליליות וגם חיוביות – כמו שיקום משאבי טבע, או צמצום והקטנת מפגעים. התסקיר מתייחס למפגעים סביבתיים ובהם זיהום אוויר, רעש, ריח, זיהום מים, זיהום על ידי פסולת, חומרים מסוכנים, או קרינה.

הכנת תסקירי השפעה על הסביבה במסגרת תוכניות מקובלת בחלק ניכר ממדינות המערב שנים רבות. בישראל, רעיון התסקיר ביחס לדרכים ומסילות נכלל בחוק התכנון והבנייה, בעקבות יוזמת חקיקה ממשלתית משנת 1993, שנועדה לקדם הליכי תכנון דרכים ומסילות ברזל. תוכניות לסלילת דרכים ארציות נערכות בישראל בדרך כלל ביוזמת הממשלה, אך הסתבר כי אפילו הרשות המבצעת ופקידיה עלולים לסבול מתסכול הנובע מנבכי הבירוקרטיה בתוכה הם שרויים. תוכניות דרך סובלות באופן מסורתי מעיכובים רבים בנוהלי התכנון המורכבים, מפעולות סיכול של מתנגדים שונים, מהמתנה לחוות דעת מקצועיות בעד ונגד התוכניות, או מסחבת בקבלת החלטות. הניסיון לקצר ולייעל תהליכים נערך בהצעת חוק הליכי תכנון דרכים ומסילות ברזל, התשנ”ג – 1993, שהוביל, בין השאר, לתיקון חוק התכנון והבנייה משנת 1994.  בדברי ההסבר להצעת החוק נאמר: “…הליך אישור תכניות הדרכים ומסילות הברזל נמשך זמן רב, חלק מהעיכוב קשור בשילוב גורמי איכות הסביבה בשלב מאוחר של התכנון, גורם מעכב אחר הוא בעיית הפיצויים שעל הועדות המקומיות לתכנון ולבניה לשלם בשל אישור תכניות בניה שיוזמו על ידי המדינה או מטעמה. הצעת החוק נועדה לקצר את הליכי אישור תוכניות הדרכים ומסילות הברזל, תוך שילוב גורמי איכות הסביבה כבר בתחילת תהליך התכנון, ובכך לחסוך זמן מיותר.” (הצעות חוק 2158 מיום 27.1.1993).

הצעת החוק הוצגה בקריאה ראשונה בכנסת השלוש עשרה ביום 2.2.1993 על ידי מי שכיהן באותה תקופה כשר הפנים, מר אריה דרעי, אשר הסביר: “אדוני היושב-ראש, חברי כנסת נכבדים, אני חושב שהצעת החוק היא חשובה מאוד, וחבל שאין הרבה חברי כנסת שישמעו את הנושא. כולם רגילים לצעוק על ביורוקרטיה, ובסופו של דבר, כשמגיעות הצעות חוק ממשלתיות שאמורות להילחם בתופעה הזו, רק יחידים ממש, שמתמסרים לעניין, שומעים. …הצורך הדחוף והחיוני לפתח את מערכות התשתית במדינה, הדרכים ומסילות הברזל, הניע את הממשלה ליזום הצעת חוק זו. ביצוע סלילת הדרכים והנחת מסילות הברזל מותנה, בראש ובראשונה, בתכנון נאות ובהליכים מתוקנים. הליכי התכנון המורכבים והמסובכים הביאו לכך שעד מועד סלילת דרך נדרשו כמה שנים לאישור התוכניות, וזמן יקר בוזבז ללא תכלית וללא תועלת. הצעת החוק המונחת עתה בפני הכנסת לאישור בקריאה ראשונה משלבת בתוכה הליך תכנון קצר ויעיל יחד עם שמירה על העקרונות של שיתוף הציבור בתכנון באמצעות הגשת התנגדויות, והבטחת הדרישות בתחום איכות הסביבה כבר בצעדים הראשונים של הכנת התוכניות. שילוב גורמי איכות הסביבה בתחילת התהליך התכנוני מבטיח חיסכון רב בזמן בהמשך התהליך, ונותן לציבור את ההגנה הנדרשת מפני מפגעים ….התהליך כולו עשוי להימשך חודשים אחדים בלבד, במקום שנים מספר.”

תסקיר ההשפעה על הסביבה נועד אפוא לא רק להגן על הסביבה, אלא לא פחות מכך ליעל ולקצר תהליכים מנהליים ולמנוע סחבת שחוזקה, בין השאר, בנימוקים ואמתלאות סביבתיים. אך נדמה כי הסברה שניתן להלחם בבירוקרטיה בעזרת נוהלים חדשים היא משאלת לב, שהרי טיבם של נוהלים חדשים שהם מחזקים כוחם של פקידים ומסבכים את עצמם בפקעת של כללי נוהל נוספים. פרנץ קפקא, שהרבה לעסוק ולבקר את הבירוקרטיה, הסביר שכל מהפכה מתאדה ומותירה אחריה רפש של בירוקרטיה חדשה. סביב “תסקיר ההשפעה על הסביבה” נוצרו משרות חדשות של יועצים סביבתיים ונקבעו נוהלים רבים ומפורטים, ובהם בנוגע להוראות ממוסדות התכנון ליועצים הסביבתיים, להנחיות היועצים הסביבתיים או לתפקידם של מהנדסי ועדות התכנון בהכנת התסקירים. כל מילה בתקנות התכנון והבניה (תסקירי השפעה על הסביבה), היא לא רק פתרון למכשול בירוקרטי, אלא גם אבן נגף.

התקנות מעוררות דיונים שונים על שאלות רבות כמו אלו תוכניות חייבות בתסקירים ואלו פטורות מהם? מה טיבן של  הוראות מוסד התכנון ליועץ הסביבתי? מה היקף סמכותם וכוחם של היועצים הסביבתיים? מה היקף התסקיר הרצוי? לאיזה היקף בעיות צריך התסקיר להתייחס, ואיזו סביבה עליו להחיל? האם מוסדות התכנון או היועצים הסביבתיים נוהגים באופן אחיד ושוויוני, או מחמירים עם פלוני ומקלים עם אלמוני? האם שיקול הדעת של מוסדות התכנון נכון וראוי? האם עורכי התסקירים עונים להנחיות היועצים או מתחמקים משאלות קשות? האם רמתם המקצועית של התסקירים גבוהה? האם התסקירים מפורטים ומעמיקים, או חלילה שטחיים ומגמתיים? מה הדין כאשר תסקיר נפסל וניתנת הוראה להגיש אחר במקומו? כיצד יש לנהוג כאשר מתגלית טעות עובדתית בתסקיר, או שגיאה בתהליכי הניתוח והסקת המסקנות? איזו מסקנה יש להעדיף כאשר קיימות מחלוקות מקצועיות, או כאשר מחקרים חדשניים הופכים הנחות קודמות? באופן טבעי, התקנות מעוררות שאלות בירוקרטיות טיפוסיות מגוונות. כך לדוגמא, התקנות קובעות מועדים שונים לביצוע, כאשר חריגה מהם עלולה להיחשב כויתור על ההליך או על חלקו של בעל התפקיד בתהליך. אך מה קורה כאשר קיימות סיבות טובות לאיחור כלשהו? האם הועדות נוהגות במידת סדום קפדנית או במידת הרחמים וההתחשבות? האם נשמרת גישה אחידה? מה קורה כאשר אחד השחקנים מבקש לערער על החלטה של שחקן אחר? למי יש להגיש עותקים מהתסקיר או ההנחיות? מה קורה כאשר אחד השחקנים לא קיבל את העותק המגיע לו? או, כיצד מוכרעים חילוקי דעות פנימיים בועדות התכנון?

תסקירי ההשפעה על הסביבה יצרו עלה תאנה המכסה לעיתים טפח ומגלה טפחיים. לפעמים התסקיר מכסה על ערוות הפגיעה בסביבה, ולעיתים הוא מכסה על שיקולים זרים של מתנגדים לתוכניות שלא לשם שמירת הסביבה.

* בדרך כלל השאלה הסביבתית החשובה ביותר ביחס לתוכנית טמונה בעצם הגשת התוכנית ובשאלה האם היא דרושה ועל איזה צורך היא עונה. תסקיר המתייחס לתוכנית ערוכה אינו מנסה לכפור בעיקר ולקעקע את עצם קיומה, אלא דן באמצעים המקלים ומצמצמים את הפגיעה בסביבה ופוסח על השאלות המהותיות.  פעמים רבות שאלות סביבתיות מהותיות הן לא אלו שנידונו לעומק בתסקירים, אלא דווקא אלו שכלל לא פורטו בהם, או שזכו להתייחסות מבטלת כלאחר יד.

* התקנות קובעות כי יזם התוכנית – שהוא מטבע הדברים בעל עניין בהצלחת יישומה – אחראי על עריכת תסקיר ההשפעה על הסביבה, והוא שממנה את עורכי התסקיר ומממן את שכרם. האם אין פגם בכך שעורכי התסקיר אינם עצמאיים ודעתם עלולה לנטות לכיוון מזמיני התסקירים?

* הבניית תסקיר ההשפעה על הסביבה לתוך הליך התכנון גורם ליזמי תוכניות להקדים מחשבה סביבתית כבר בשלב הייזום ולערוך נספח סביבתי לתוכניות. האם התסקיר אינו מיותר נוכח הנספח הסביבתי והדעות הסביבתיות המוקדמות שהוטמעו בשלב הכנת התוכנית? האם מי שערך את הנספח הסביבתי מטעם היזם לא יגן עליו בשלב הכנת התסקיר?

* הציבור יכול להתנגד לתוכניות מוגשות בשלב הפקדתן לאחר סינון תוכניות שעברו תסקירים ובחינות סביבתיות. האם זה יעיל, מהיר והוגן לתת ליזם להזיע בהכנת תסקירים ותוכניות שעלולות לעלות על שרטון בשלב בדיקת התוכניות, או שכללי המשחק ידועים מראש וכוחו של הציבור להתנגד לתוכניות מוגבל לתיקונים קוסמטיים בלבד?

* בחינה וביקורת בנושא ההשפעה על הסביבה עוגנה בחוק בכל הנוגע לתכנון דרכים ושימושי קרקע, אך לא בנושאים רבים אחרים שהשפעתם על הסביבה מרובה לא פחות, כמו בנושאי השימוש ברכב מנועי, מיסוי רכב ודלקים, תחבורה ציבורית או בטיחות בדרכים. מודעות גבוהה לנושא הסביבה בענייני תכנון קרקעות בלבד עלולה לתעל לחצים סביבתיים למחוזות אחרים. למשל, מדיניות המרסנת סלילת כבישים, בהיותם קשורים לתכנון קרקע, עלולה לגרום לגודש תחבורה ולזיהום מרוכז עקב מחסור בתשתיות.

* יש הנושאים את שם תסקיר ההשפעה על הסביבה לשווא, כדי להגן על אינטרסים זרים סמויים שבינם לבין הסביבה אין ולא כלום. פרשה מסוג זה נדונה לא מכבר בבית המשפט העליון של ארה”ב במסגרת תיק Department Of Transportation et al. V. Public Citizen et al.

באותו מקרה המנהל הפדרלי לבטיחות הובלה מנועית בארצות הברית דרש תסקיר השפעה סביבתית כדי לבחון את רמות זיהום האוויר הנפלט ממשאיות מקסיקניות שביקשו להיכנס לתחומי ארצות הברית. הטענה הסביבתית הייתה שהמשאיות המקסיקניות פוגעות בסביבה ברמות זיהום שאינן עומדות בתקנים המקובלים בארצות הברית. בית המשפט העליון בארצות הברית דחה טענות של קואליציה אד-הוק שנוצרה בין נהגי משאיות לארגון איכות סביבה, והחליט כי לרשות הבטיחות אין סמכות ושיקול דעת למנוע חציית מובילים ממקסיקו לארצות הברית וכי לא עליה לשקול את ההתאמה לסביבה ולאיכות האוויר. בין השיטין עלה כי הנימוק הסביבתי היה עלה תאנה שנועד לשרת את עניינם של חברות הובלה בארצות הברית אשר חששו מתחרות מקסיקנית כתוצאה מהסכם סחר חופשי שנחתם בין ארצות הברית למקסיקו בשנת 1994.

(http://www.supremecourtus.gov/opinions/03pdf/03-358.pdf)

תסקירי ההשפעה על הסביבה, הנערכים על ידי אנשי מקצוע בכתב תוך לקיחת אחריות מקצועית, חידדו את הצורך בהבניית שיקולים סביבתיים להליכי תכנון, ובפרט לתוכניות שהשפעתן על הסביבה כבדה. החובה להעלות יסודות סביבתיים על הכתב מסייעת בידי היזמים, המתכננים, מוסדות התכנון והציבור לקבל מידע בעל תוכן ומשקל בנוגע להיבטים הסביבתיים של התוכניות.  אך התסקירים הם כלי מוגבל שאינו מספק מענה לבעיות היסוד הנובעות מערכים בסיסיים, אמונות והשקפות עולם מדיניות בכל הנוגע לקונפליקטים הקיימים בין תוכניותיו ופועלו של האדם לבין הטבע והסביבה. ביסוד נימוקים סביבתיים התומכים או שוללים תוכניות נקודתיות טמונות שאלות סביבתיות עקרוניות, ערכיות, עמוקות ומהותיות. תסקירי ההשפעה על הסביבה אינם דנים בשאלות העומדות ביסוד ההשפעה הסביבתית של תוכניות, כמו: איזה משקל יש לתת לערכים סותרים? האם שיקולי בטיחות בדרכים גוברים על שיקולי סביבה? האם צדק חברתי עדיף על צדק סביבתי? האם זכויות האדם עדיפות על זכויותיהם של בעלי חיים? האם יש להעמיד את הישן על מקומו? האם בריאות החיים על האדמה עדיפה על בריאותם של צאצאיהם? האם בריאותו של אדם בודד עדיפה על בריאותם של חיות רבות? איזה ערך טבע עדיף על משנהו? האם פרח צבעוני נאה חשוב מעשב נמוך ונדוש? האם חיות גדולות עדיפות על רמש השדה? כיצד יש להעריך ולשקול יתרונות או חסרונות כלכליים שאין להם מחיר שוק ושיעור? מה הערך של שמירת מגוון ביולוגי או ערך טבע נדיר? מה ערכו של נוף? מה ערכו של שטח חקלאי או שטח פתוח בהשוואה לשטח עירוני או שטח בנוי? מה ערכם של משאבי טבע מוגבלים כמו קרקעות, מים או מחצבים? כיצד יש לאזן בין נזקים לבין אמצעים מקטיני נזקים? האם עדיפה הבחירה בחסכון ומניעת נזקים וסכנות מראש, או בהשקעה בדיעבד בתרופות ואמצעי שיקום?

השאלות האמיתיות והקשות צריכות לעלות לדיונים ציבוריים, ולזכות להכרעת הציבור ושליחיו המדינאים. אך נדמה שמקבלי ההחלטות אינם מסוגלים, אינם מצליחים ונמנעים להתעמק בשאלות כבדות משקל ולקבל החלטות ערכיות. חוסר ההכרעה והריק המדיני שמותירות הרשות המחוקקת והרשות המבצעת מצד אחד, וחוסר הרצון של הרשות השופטת לשמש ערכאת ערעור על החלטות מנהליות מצד שני, מניחים לפתחם של מוסדות התכנון את ההכרח לקבל החלטות נקודתיות ולעצב מציאות. אל הריק הערכי נשאבת הבירוקרטיה, המתעמקת ומתעסקת בפרוצדורות ובקיום דווקני של נוהלים ומתעלמת מהמהות, מרבה לטפל בתהליכים וממעטת לתת דין וחשבון לתוצאותיהם. כאשר הבירוקרטיה שולטת, הפתרונות הנעים בצינורות הם אלו הידועים והשגרתיים אשר זורמים ומתבצעים כמעט מעצמם. בעיות לא שגרתיות או פתרונות מקוריים – הדורשים הפעלת שיקול דעת – מערימים הוצאות, ניירת וסחבת, אך אינם נעים.

Leave a Reply