אגרות גודש בלונדון

התוכנית לניהול וויסות תנועה באמצעות הטלת אגרות גודש בעיר לונדון.

לונדון רבתי היא בירת הממלכה המאוחדת והיא מאכלסת כ – 7 מיליון תושבים. בלב העיר קיים מרכז עסקים ופיננסים בינלאומי ותיק ומבוסס, בעל שורשים היסטוריים עמוקים. תחת מרכז העיר פרוסה רשת רחבה של קווי רכבת תחתית ה – “underground”, ואל העיר מתנקזת מידי בוקר מרחבי בריטניה תנועה ערה של אנשי עסקים, ועובדים מארבעת רוחות השמיים באמצעות כבישים, קווי רכבת וקווי תעופה. מידי יום נכנסים ללונדון קרוב ל 3.5 מיליון יוממים, ומחציתם מגיעים בתחבורה הציבורית. בשנים 2004/5 נסעו ברכבת התחתית של לונדון בממוצע 2.7 מיליון נוסעים ביממה, וזאת בנוסף ל – 5 מיליון נוסעים שהשתמשו בשירותי האוטובוסים. התחבורה הציבורית בלונדון אינה זולה, והכרטיס הזול ביותר עבור נסיעה באזור בודד ברכבת התחתית עולה 1.7 פאונד. למרות מחירי כרטיסים גבוהים ותנועה ערה של נוסעים, מערכת התחבורה הציבורית בלונדון מצויה באורח תדיר בגירעונות כספיים כשהסיבה העיקרית לכך היא הוצאות שכר ותפעול גבוהות. המעברים והקרונות של הרכבת התחתית בלונדון צרים כדי להכיל את הביקושים הגוברים, וחלק מהקרונות מיושנים וללא מערכות מיזוג אוויר.

רשת הכבישים במרכז ההיסטורי של לונדון מנוונת יחסית לתסיסה הכלכלית המתקיימת בו, ומרבית הכבישים המרכזיים כוללים לא יותר משני נתיבים לכל כיוון. בלב העיר עובר נהר התמזה הנחצה על ידי מספר גשרים, שרובם צרים מלהכיל את התנועה המנועית הגודשת את העיר. במשך שנים הצטבר גודש תנועה מנועית על כבישי מרכז לונדון והתחבורה בעיר הפכה איטית, מסורבלת ובלתי יעילה. הנסיעה האיטית והקשה במרכז לונדון ומחירי החניה הגבוהים שמשו תמריצים מספיקים כדי להפוך את התחבורה הציבורית לאמצעי התחבורה המועדף על מרבית העוברים בעיר.

כמרבית הערים בעולם המודרני, העיר לונדון התפשטה לפרברים חיצוניים, ואלו היו אפיק צמיחה שסייע לחלק את העומס ולהקל על המרכז הסואן של העיר. במקביל להתפתחות העיר כלפי חוץ נסללו כבישי טבעת היקפיים התורמים להקלה על התנועה המנועית בפרברי העיר. באופן ייחודי פרנסי העיר הצליחו במשך שנים רבות לעמוד בלחצי פיתוח ולשמר שטח פתוח ורצועה ירוקה סביב מרכז העיר, היוצרת מחיצה בין מרכז העיר לבין פרבריה. השמירה הקפדנית על קיומה של רצועת הירק תרמה כנראה לגיבוש וחיזוק המרכז הפיננסי והעסקי בלונדון, אך גם למחירי נדל”ן גבוהים במרכז העיר, שהרחיקו את פרברי לונדון המתפתחים למעגלים רחוקים ורחבים יותר, וגרמו לתושבי הפרברים לוותר על שירותי התחבורה הציבורית המפותחים הפועלים במרכז העיר.

לאור חשיבותה המרכזית של לונדון לממלכה המאוחדת, עיריית לונדון זכתה לסמכויות שלטוניות ייחודיות ב-“חוק רשות לונדון רבתי” משנת 1999. התחבורה הלונדונית מנוהלת על ידי רשות ציבורית מיוחדת, בשם:”TFL – Transport for London” , הכפופה לעיריית לונדון. כאשר קן ליוינגסטון הסוציאליסט, התמנה לראשות העיר לונדון הוא פעל לקידום תוכנית לצמצום גודש התנועה על כבישי מרכז לונדון באמצעות גביית אגרות גודש, שנועדו להכביד עול כספי על המבקשים להיכנס למרכז העיר העמוס באמצעות כלי רכב פרטיים, ושימוש במקורות הגבייה לעידוד התחבורה הציבורית בעיר. בשנת 2001, בהתאם לסמכויות השלטוניות המיוחדות של “רשות לונדון רבתי”, ערכה רשות התחבורה של לונדון תוכנית לגביית אגרות הגודש בעיר. התוכנית אושרה כצו על ידי ראש העיר בשנת 2002, והיא נכנסה לתוקף בפועל ביום 17.2.2003. הצו קבע באופן מפורט מסגרת חוקית בה נקבעו, בין השאר, הגדרות החיובים לאגרות הגודש, אזור הגבייה, מי יהיה חייב באגרות אלה, מי יזכה לפטור או הנחה מהאגרות, מה יהיו העונשים למי שלא ישלם את האגרות במועד, וכיצד תמומן התוכנית.

אזור הגבייה המקורי שהוגדר היה שטח של 22 קמ”ר במרכז העסקים של לונדון, שכלל מרכזי ממשלה, משפט, כלכלה, עסקים ובידור. אזור החיוב נתחם על ידי כביש הטבעת הפנימי של העיר, כאשר הנוסעים על כביש זה פטורים מתשלום אגרות. סביב כל צירי הגישה לאזור הוצבו למעלה מאלפיים מצלמות טלביזיה המתעדות את לוחיות הרישוי של כלי הרכב הנכנסים לאזור ושולחות מידע למרכז שליטה ובקרה בו מרוכזים חיובי האגרות. אגרות הגודש נגבות בימי העסקים שני עד שישי בלבד, בין השעות 07.00 – 18.30, ולא בסופי שבוע וחגים. תחילה נקבע שיעור האגרה על 5 פאונד ליום. האגרה היא קבועה ומזכה בכניסה למרכז העיר למשך היום עבורו האגרה שולמה. האגרות הוטלו על כלי רכב פרטיים ונקבעו פטורים בין השאר לכלי רכב ציבוריים, אוטובוסים, מוניות מורשות, כלי רכב מורשים להשכרה, או כלי רכב דו-גלגליים. הנחות של 100% הוענקו לכלי רכב של בעלי מוגבלויות, וכלי רכב הצורכים דלקים חלופיים. מתחילת התוכנית כ – 136,000 תושבי מרכז העיר זכו להנחה של 90% על התשלום האגרות הבסיסי עבור שבוע או יותר, אך נדרשו להודיע מראש על כניסתם בכלי רכב למתחם אגרות הגודש. האגרות משולמות מראש או עד חצות יום התשלום. המאחרים משלמים קנס בגובה 60 פאונד.

מאז נקבעה התוכנית לראשונה בפברואר 2003, נערכו בה מספר שינויים בולטים. ביולי 2005 שיעור אגרת הגודש הוגדל מ – 5 ל – 8 פאונד, ונקבעו הנחות למשלמים מראש תשלומים חודשיים או שנתיים, ולכלי רכב שזכו להירשם ב-“תוכנית צי כלי הרכב של תחבורת לונדון”. ביום 19.2.2007 אזור התוכנית הכפיל את שטחו כאשר הורחב מערבה וכלל מספר שכונות מגורים יקרות, ובהן ווסטמינסטר, קניגסטון וצ’לסי. בהזדמנות זו שעות החיוב הוגבלו לשעות 07.00 – 18.00 במקום עד 18.30.

תוכנית אגרות הגודש הכניסה לקופת עיריית לונדון סכומים נטו של 122 – 123 מיליון פאונד בכל אחת מהשנים 2005 – 2007. הסכומים כמעט ולא עלו למרות העלאת גובה האגרות ל – 8 פאונד. מסתבר כי עיריית לונדון התקשתה לגבות בפועל אגרות וקנסות מכלי רכב הרשומים במקומות זרים. מקורו של חלק ניכר מההכנסות הוא לא חייבי האגרה, אלא אלו המאחרים לשלם בזמן ומחויבים בקנסות גבוהים, עבורם נועדה יוזמת היי-טק חדשה הדואגת לתשלום האגרות במועד. (http://www.kenbuster.co.uk/web). רשות התחבורה הציבורית בלונדון טוענת כי הכספים שנגבו הושקעו בשיפור שירותי האוטובוסים. על פי ניתוחי עלות / תועלת שנערכו על ידי “TFL”, לתוכנית אגרות הגודש עודף יתרונות מזוהים לעומת הוצאות תפעול התוכנית ביחס של כ – 1.5 כאשר החיוב עמד על 5 פאונד ליום, וביחס של 1.7 כאשר האגרות עלו ל – 8 פאונד.

להפעלת תוכנית “אגרות הגודש” קדמו ויכוחים סוערים שנבעו ממחלוקות מדיניות, חברתיות וכלכליות וממחלוקות בנוגע להערכת ההשפעה של “אגרות הגודש” על בעיות התחבורה במרכז העיר ועל חיוניות העסקים בעיר. החששות הבולטים מהשפעות שליליות היו שלקוחות ימנעו מלהיכנס למרכז לונדון, שעסקים יעזבו את מרכז העיר, שהאגרות יגרמו לפרבור ומרכז העיר יאבד את חיוניותו, או שהגודש סמוך לגבולות אזור הגבייה יגבר. בסופו של דבר נחישותו של ראש העיר הכריעה לטובת התוכנית. לפני הפעלת התוכנית ומאז החלה יישומה עורכת “TFL” סקרים ומחקרים המרכזים נתונים שונים מרחבי העיר, המנסים לבחון את השפעת אגרות הגודש על חיי העיר ועל התנועה בה. המחקרים מנסים להעריך את הנתונים ולבחון האם קיימים קשרים סיבתיים בין תוכנית אגרות הגודש והשינויים שנערכו בה לבין שינוי הרגלי החיים והתנועה בעיר.

באופן ניכר ומובהק נוצרו באזור גביית אגרות הגודש במרכז לונדון שינויים בולטים מייד בסמוך לאחר הפעלת תוכנית אגרות הגודש, ותוך זמן קצר התנועה הותאמה לחיובי האגרות. באופן בולט מספר המכוניות הפרטיות שנכנסו למתחם גביית האגרות פחת בכ – 30%, המספר הכללי של כלי הרכב שנכנסו לאזור האגרות פחת ב – 18%, והתנועה המנועית הכללית לכיוון מתחם האגרות פחתה. מה שמעניין לא פחות היא העובדה שמאז הפעלת התוכנית בשנת 2003 ועד היום לא ניכרו בה שינויים בולטים. ההתאמות שנוצרו מייד לאחר הפעלת התוכנית נטו להתייצב, והעלאת האגרה בשיעור של 60% ל – 8 פאונד גרמה לנפח התנועה לרדת בשיעור צנוע של 3% בלבד. כאשר תוכנית אגרות הגודש הורחבה מערבה, הגודש באזור המערבי פחת בשיעורים של 20% – 25% לעומת אלו שקדמו להרחבת התוכנית, וזמן עיכוב הנסיעה העודף הנובע מגודש ירד ל – 1.2 דקות לקילומטר, לעומת 1.5 דקות לקילומטר לפני יישום התוכנית.

סמוך לאחר הפעלת תוכנית אגרות הגודש מעצבי התוכנית הפגינו שביעות רצון מהתוצאות, וראש העיר מיהר להכריז על הצלחתה. מספר כלי הרכב שנכנסו לאזור הגבייה פחת מ – 200,000 כלי רכב ביום ל – 130,000 בלבד ומשך הנסיעה העודף שנבע מהגודש ירד בשיעור של 30%. הגודש ירד הן באזור הגבייה והן מחוצה לו, העסקים המשיכו להתנהל כרגיל ולקוחותיהם לא הדירו את רגליהם, וגם לא נכרו סימני גודש מוגבר בשולי אזור הגבייה. הובעה גם שביעות רצון מהשפעות התוכנית על הפחתת זיהום האוויר ועל התחבורה הציבורית – נרשמה עלייה במספר נוסעי האוטובוסים באזור האגרה, צי האוטובוסים גדל וזמן ההמתנה לאוטובוסים ירד. יחד עם זאת חלה ירידה של 8% בשימוש הממוצע ברכבת התחתית הנכנסת בבוקר למרכז לונדון, אשר נקשרה בעליית תעריפי הנסיעה ברכבת התחתית.

ביולי 2007 פורסם על ידי “TFL” הדו”ח התקופתי האחרון הבוחן ומסכם את תוכנית אגרות הגודש בלונדון. הסתבר כי מאז שנת 2003 נכרת מגמה של כרסום בהקטנת הגודש וכי בשנת 2006 השיפור לעומת המצב שלפני התוכנית קטן באופן שמשך הנסיעה העודף הנובע מהגודש ירד בשיעור של 8% בלבד, לעומת 30% מייד לאחר הפעלת התוכנית. מהדו”ח האחרון עולה כי לאגרות הגודש לא הייתה השפעה ממשית על העסקים במרכז לונדון. המסחר הקמעונאי במרכז לונדון עלה בערכי מכירות בערך פי שניים משיעור הצמיחה הארצי בבריטניה, ויש בכך כדי לרמוז כי ההשפעה השולית של איכות התחבורה הקרקעית על חיי המסחר המודרניים אינה גבוהה. כדי להבין את הדברים בהקשר וביחס הנכון ראוי להסביר כי הנחת העבודה של רשויות התחבורה בלונדון היא כי בשעות הלילה, ללא גודש ברחובות, מהירות התנועה הממוצעת במרכז לונדון היא 30 קמ”ש, או 2 דקות לקילומטר. לפני הפעלת תוכנית אגרות הגודש מהירות הנסיעה הממוצעת במרכז לונדון הייתה כ – 14 קמ”ש בלבד, או 4.3 דקות לקילומטר, ואילו לאחר הפעלת התוכנית מהירות הנסיעה עלתה לכ – 16.6 קמ”ש, או 3.6 דקות לקילומטר. הצגת השיפור לא הייתה בהשוואת המהירות המוחלטת לפני ואחרי התוכנית, אלא באמצעות השוואת העיכוב הנגרם מהגודש, וכך הוצג נתון מרשים של שיפור בשיעור של 30% – כתוצאה מחסכון של 0.7 דקות לקילומטר שנבע מעיכוב גודש של 1.6 דקות לקילומטר לעומת עיכוב גודש של 2.3 דקות לקילומטר.

אמצעי התחבורה שזכה לצמיחה הגבוהה ביותר מאז הפעלת תוכנית אגרות הגודש בלונדון היה האופניים שהשימוש בהם עלה בשיעור של 49%, משיעור זניח של 4% מכלל אמצעי התחבורה בשנת 2002, לשיעור זניח פחות של 7% מכלל אמצעי התחבורה בשנת 2006. אמצעי התחבורה המדוכא ביותר היה מכוניות ומיניואנים, שהשימוש בהם באזור תוכנית אגרות הגודש ירד בשיעור של 36% בין השנים 2002 – 2006. חלקם היחסי של אמצעי תחבורה אלה היה 52% בשנת 2002, והוא ירד לשיעור של 39% בשנת 2006. חלקם היחסי של האוטובוסים עלה בסך הכל מ – 4% מכלל כלי הרכב בשנת 2002 ל – 5% מכלי הרכב בשנת 2006.

על בסיס ממצאי הדו”ח משנת 2007 פורסם לאחרונה דו”ח ביקורת על ידי “אסיפת השמרנים” בלונדון. טענת הביקורת המרכזית היא כי אין תמורה לאגרות וכי תנאי הגודש במרכז לונדון לא נעלמו. למרות העלאת אגרות הגודש ל – 8 פאונד, הגודש במתחם החייב באגרות עלה ומהירות הנסיעה ירדה ממהירות ממוצעת של כ – 17 קמ”ש, למהירות ממוצעת של כ – 15 קמ”ש. אמנם כמות כלי הרכב הפרטיים הנכנסים למרכז העיר ירדה, אך ירידה זו אוזנה במידה רבה על ידי כניסה של יותר כלי רכב פטורים מתשלום אגרות, כולל אוטובוסים, מוניות ורכב דו-גלגלי, כך שהנסיעות הזוחלות במרכז לונדון לא הואצו בצורה ממשית. בנוסף נטען כי אלו ששילמו את האגרה היומית, מבקשים להפיק את המיטב מהתשלום ומבצעים נסיעות ארוכות יותר מאשר בעבר.

לטענת המבקרים את אגרות הגודש, באופן כללי גודש התנועה בלונדון רבתי, מחוץ לאזור המחויב באגרות גבר בכבישים ההיקפיים והראשיים בעיר וגם הגודש באזור ההרחבה המערבי של תוכנית אגרות הגודש עלה במקצת. גם ביצועי האוטובוסים הפועלים בלונדון פחתו ורמת המשיכה שלהם ירדה. כחלק מהמדיניות של העדפת התחבורה הציבורית במרכז לונדון נוספו נתיבים מיוחדים לאוטובוסים ורשות התחבורה בלונדון שינתה את תזמון הרמזורים כדי להעדיף את התחבורה הציבורית. העדפות אלו השפיעו לרעה על זרימת התחבורה, ובסופו של דבר החמירו את הגודש הכללי. האוטובוסים מעוכבים עם שאר מרכיבי התנועה ומהירות נסיעתם הממוצעת ירדה מאז שנת 2003 בשיעור של 11%.

טענותיה של “TFL” הן כי בשנים האחרונות הגודש בלונדון גבר כתוצאה מריבוי עבודות תשתית ציבוריות לתחזוקה ופיתוח של רשתות החשמל, הגז, המים והתקשורת, ואלמלא אגרות הגודש המצב היה חמור הרבה יותר. בנוסף נטען כי הגודש נובע מתוכניות שתרמו להפחתת תאונות דרכים וזיהום אוויר ולשיפור שירותי האוטובוסים והתשתית להולכי הרגל ולרוכבי האופניים על חשבון הקיבולת שהוקצתה לכלי רכב מנועיים. בסיכומה של ביקורת, נטען כנגד ראש עיריית לונדון שהוא מונע על ידי רצון להעשיר את קופת העירייה יותר מאשר דאגה לרווחת הציבור.

כנראה ששיטת אגרות הגודש שהונהגה בלונדון אינה פתרון קסם. באמצעות שיטה זו קשה, גם לדכא ביקושי תנועה אישיים לטובת תחבורה ציבורית בעלת מגבלות, וגם לכפר על כשל תכנון יסודי הנובע מחוסר התאמה בין שימושי קרקע מפותחים לבין נתיבי תחבורה מדולדלים.

מקורות וחומר לעיון:

[1] Central London Congestion Charging / Transport for London

Impacts Monitoring, Fifth Annual Report, July 2007

[2] UK: London Congestion Charge Increases Congestion

[3] http://www.thenewspaper.com/rlc/docs/2007/uk-cchargeanalysis.pdf

 [4] Dispatch form London / John D. Landis, Access Magazine, Fall 2006, No. 29.