אין חדש תחת השמש

הקונגרס של ארצות הברית מינה בשנת 2005 ועדה לבחינת עתיד פיתוח תשתיות התחבורה ברחבי ארצות הברית. לאחר 20 חודשים של דיונים, ב – 15.1.2008, פורסמו מסקנות הועדה, שיפים לגביהן דברי קהלת: “מה שהיה הוא שיהיה ואין כל חדש תחת השמש.”

בשנת 1932 הקונגרס האמריקאי חוקק חוק תקדימי שקבע היטל של פני על רכישה של כל גלון דלק, כמס לממשל הפדרלי. היטל זה היה מס כללי שנכנס לקופת אוצר המדינה ושימש לצורכי האומה. בשנת 1956 החליט הקונגרס בארצות הברית לאשר את יוזמתו של ממשל אייזנהאור לפתח רשת כבישים מהירים שתקשר בין המדינות, ולמימון יוזמה זו הועבר חוק שיצר קרן נאמנות לסלילת הכבישים המהירים. לצורך הזרמת הון לקרן הוטל מס של 4 סנטים לגלון דלק, שחלקו נועד אך ורק לבניית מערכת הכבישים החדשה. בעת חקיקת החוק ההנחה הייתה שמס זה יבוטל כעבור 13 שנה, במועד הסיום המתוכנן של סלילת רשת הכבישים החדשה. כדרכם של מסים זמניים גם מס זה הפך קבוע. כאשר הסתיימה פריסת רשת הכבישים נמצאו צרכים חדשים להרחבת כבישים, לסלילת כבישים חדשים ובניית גשרים ומנהרות, לתיקון ואחזקה של הכבישים הקיימים, ולסיוע למדינות השונות בפיתוח תשתיות תחבורה פנימיות. לאחר שהשימוש בכספי הנאמנות לסלילת הכבישים הבין-מדינתיים חרג מייעודו המקורי תוקנה החקיקה והרחיבה את השימוש בקרנות, כך שהן משמשות כיום גם למימון פיתוח תחבורה ציבורית, סלילת שבילי אופניים, מסלולי טבע, מדרכות, וחניונים.

במשך השנים, רשת הכבישים המסועפת והמפותחת הפרוסה ברחבי ארצות הברית התיישנה, כבישים זקוקים לחידוש והרחבה, גשרים מראים סימני בלאי מסוכנים ודורשים בדיקות, אחזקה שוטפת ושיקום. מנגד, צי כלי הרכב גדל ועמו הנסועה והגודש בכבישים. שיפור הניצול של צריכת הדלק הרחיב והעמיק את הפער בין התשתיות המתיישנות והנשחקות תחת נסועה גוברת ועלויות אחזקה גדלות לבין ההכנסות היחסיות המצטמקות ממסי הדלק. מעת לעת עלו הצעות שונות להעלאת מסי הדלק בארצות הברית, אך מאז שנת 1993 הציבור בארצות הברית, הקונגרס האמריקאי והממשל התנגדו באופן עקבי להעלאת מסי הדלק.

בשנת 2005, הקונגרס האמריקאי מינה ועדת מומחים בת 12 חברים על מנת שתבחן את עתיד התחבורה הקרקעית בארצות הברית ועתיד הפיתוח והמימון של מערכת זו. הועדה התייחסה לתשתיות הכבישים, התחבורה הציבורית והרכבות. ב – 15.1.2008, לאחר 20 חודשים של עיון במקורות, היוועצות, דיונים ולבטים, הועדה הפיקה דו”ח מסכם. בדו”ח המפורט שהגישה הועדה היא המליצה לקונגרס, בין השאר, להגדיל בתהליך מדורג את מסי הדלק כדי לממן את שיפור תשתיות התחבורה הקרקעית. מס הדלק הפדרלי הנוכחי עומד כיום על סך 18.4 סנטים לגלון דלק, והועדה המליצה להעלות את המס במשך תקופה של 5 שנים בשיעור של 5 עד 8 סנטים מידי שנה, ואחר כך להצמיד את הסכום למדד. הועדה העריכה כי שיטת מסי הדלק כמקור מימון לפיתוח תשתיות יכולה להמשך עד שנת 2025, וכי לאחר מכן יהיה צורך להחליף את שיטת מסי הדלק במקור אחר, כמו אגרות גודש או מיסוי נסועה.

לא פחות מדו”ח הועדה, מעניינת דעת המיעוט שפרסמו 3 מתוך 12 חברי הועדה שהסתייגו באופן מנומק מחלק מהותי מהמלצות הועדה. דעה זו מעניינת לא רק משום שדעות מיעוט מחדדות אבחנות והן בדרך כלל חדשניות ומקוריות לעומת הזרם המרכזי, אלא משום שבין החברים במיעוט נמנית גם שר התחבורה של ארצות הברית, הגב’ מרי פיטרס. המיעוט אינו מציג דעות מהפכניות מרחיקות לכת, אך יש בו כדי לחדד מספר תובנות ומגמות עולמיות.

הרחבת קיבולת המערכת לעומת שיפור איזון המערכת הקיימת

דעת הרוב בועדה התמקדה בצורך להמשיך לתחזק ולהרחיב את רשת הכבישים הקיימת ברחבי ארצות הברית, ובהמשך גיוס מסי הדלק למטרה זו. מנגד דעת המיעוט סברה שכישלונה העיקרי של מדיניות התחבורה בארצות הברית הוא הכישלון להפיק את התועלת המרבית מהמערכת הקיימת על ידי איזון הולם בין היצע תשתיות התחבורה הקיימות לבין הביקושים. עמדת המיעוט ציינה כי במחצית הראשונה של המאה העשרים נסללו דרכים כדי לחבר מפעלים וחוות חקלאיות לשווקים, במחצית השנייה, המדינה התמודדה עם הצורך ליצור קשרים רבים בין מוקדים שונים, ואילו בפתח המאה העשרים ואחת, האתגר המרכזי הוא שיפור ביצועי המערכת הקיימת, יעילותה ואמינותה.

צוין כי מחלקת התחבורה בממשל ארצות הברית מעריכה שגודש מערכת התחבורה עולה לכלכלת ארצות הברית כ – 200 ביליון דולר בשנה, וכי הניצול של מערכת התחבורה מתוח יותר מאי פעם. לטענת מצדדי עמדת המיעוט, הגודש בדרכים אינו מחייב את הרחבת מערכת התשתיות, אלא בעיקר את שיפור ניצולה, משום שבמשך מספר שעות ביממה קיימים עודפי ביקוש העולים על הקיבולת, ואילו בשאר שעות היממה קיים תת-ביקוש ביחס לנפחה של המערכת. דעת המיעוט בקשה לחזק את כללי הביקוש וההיצע הכלכליים בנוגע לתשתיות התחבורה על ידי תמחור יעיל וישיר בין משתמשי הדרכים לספקי הדרכים.

הדגשת הממד הכלכלי

דעת המיעוט בקשה להדגיש את ממד היעילות הכלכלית הנדרשת מהשקעות שונות בתשתיות תחבורה, ולהעביר את מרכז הכובד משיטה של גביית מסים והוצאתם, לשיטה של השקעות מועילות כנגד תמורה חוזרת. המיעוט ציין כי מאז סוף מלחמת העולם הראשונה המטרה המדינית העליונה של רשת הכבישים ומערכות הסעת ההמונים הייתה לבנות קשרים חסונים בין נקודות שונות, תוך מתן משקל נמוך למשקל היעילות הכלכלית של הקישורים, והעדפת שיקולים מדיניים וכלכליים. הצלחה נבחנה לפי היקף הרחבת רשת הכבישים והמסילות תוך אדישות יחסית למקורות המימון. כל זמן ועד כמה שהיו מקורות מס לממן את ההרחבה זו בוצעה.

עמדת המיעוט משווה בין רשתות תשתית אחרות כמו תקשורת, חשמל או מים, אשר בהם הצרכנים מחויבים במחיר המשתנה בהתחשב בעומס ובלחצי הביקושים. בניגוד למערכות אלו, במערכת התחבורה מחיר השימוש אחיד ומסי הדלק אינם משתנים בין אם תשתית התחבורה נצרכת בשעות הגודש, בהן ערכה גבוה, או כאשר הכבישים ריקים, וערך התשתית נמוך. התקציב הנתון המוגדר למטרות מסוימות גורם לבזבוז והקצאת משאבים לקויה שאינה ממוקדת בדרישות הצרכנים.

מיסוי ייעודי לעומת מיסוי כללי

שיטת מסי הדלק הנהוגה בארצות הברית היא שיטת מיסוי ייעודי של כספים המופקדים בקרנות למטרות מוגבלות הקשורות בתחבורה הקרקעית. ההנחה של מתווי מס הדלק הייתה ליצור זיקה בין היקף השימוש של צרכני הכביש – שבא לידי ביטוי בצריכת הדלק שלהם – לבין התועלת שהם יזכו לקבל מהמדינה. בדעת המיעוט עולה ביקורת על שיטת המס הייעודי, משום שהכספים שהצטברו בקרנות הנאמנות יועדו לפיתוח כל אימת שהערכות וחישובים מוקדמים הצביעו על יתרון התועלת על העלות במגזר הצר של פיתוח תחבורה, גם כאשר היתרון היה שולי וזניח. הטענה היא כי שיקול הדעת הכלכלי מחייב השוואת היתרון מול יתרונות כלכליים של תשואות בהשקעות ציבוריות אחרות. כל סכום שמושקע במיזמי תחבורה בעלי תוחלת כלכלית נמוכה צריך לעמוד בתחרות עם התוחלת של מיזמים ציבוריים אחרים, דוגמת חינוך, בריאות, או טיפול במי קולחין.

שיקולי צדק חברתי

דעת המיעוט בועדה תמכה בתשלום ישיר של משתמשי הדרך עבור השימוש, אך ציינה כי תחבורה קרקעית זמינה צריכה להיות שווה לכל נפש. המיעוט ציין כי מסי דלק גבוהים הם רגרסיבים, שכן בשל אחידותם הם מכבידים יותר על חסרי האמצעים לעומת בעלי האמצעים, וכי שיטת התמחור הישיר עבור שימוש בכבישים נראה הוגן יותר.

הקצאת משאבים מתוך מסי הדלק לטובת אלו שמפנים את הכבישים על ידי שימוש בתחבורה הציבורית יוצרת איזון חברתי. חברי הועדה ציינו את הפוטנציאל החיובי של אגרות דרך להפחתת הגודש ושיפור יעילות מערכת התחבורה הקרקעית. דעת המיעוט הדגישה את התשלום הישיר עבור השימוש בדרכים כאמצעי לניהול יעיל של משאבים, אך לא ניתן משקל לצדק הישיר שיש לערוך בין אלו המבקשים לנצל דרכים מהירות לבין אחרים המוכנים לפנות את הדרך ולהתעכב כנגד קבלת תמורה.

הגדלת מרחב שיקול הדעת המקומי

בארצות הברית קיים מתח בין פיתוח התחבורה המקומי במדינות השונות, לבין הפיתוח הפדרלי, המיועד לשרת את כלל תושבי ארצות הברית. הממשל המרכזי קבע כללים של חלוקת אחריות והשתתפות בהוצאות פיתוח תשתיות תחבורה בין הממשל לבין המדינות השונות. לגבי עורקי תחבורה מקובלת חלוקה שרירותית מסורתית לפיה הממשל הפדרלי משתתף ב – 40% מעלות המיזמים והמדינות משתתפות ב – 60% מהעלות. רוב חברי הועדה תמכו בדרישה להגביר את הפיקוח הפדרלי על המדינות הזוכות בתקציבים פדרליים ועל הליכי קבלת ההחלטות בנוגע למיזמים הזוכים לתרומה פדרלית. המיעוט סבר שצריך להגדיל את מרחב שיקול הדעת של כל מקום לגבי פיתוח התשתיות הנערך בו. הנימוקים היו כי הכנסות מקומיות מתשתיות תחבורה והחלטות ברמה המקומית יכולות להגיב מהר יותר לצרכים, להיות גמישים יותר, ולערוך טוב יותר את שיקולי העלות והתועלת של בני המקום. גם האחריות של הרשויות המקומיות לציבור המצביעים באזורם גבוהה יותר, ועמה הבקרה הציבורית.

עמדת המיעוט סברה שהממשל המרכזי הפדרלי צריך להתמקד במטרות ציבוריות משותפות כמו שמירה על מערכת הכבישים הבין-מדינתיים ושיפורה, שיפור תנועת הסחורות בין המדינות וטיפול בצווארי בקבוק, תוכניות בטיחות בדרכים או מחקר התומך במטרות לאומיות.

אופן השותפות בין המגזר הציבורי לפרטי

עמדת הרוב בועדה יצאה מההנחה המסורתית לפיה המגזר הציבורי צריך להמשיך להנהיג וליזום את פיתוח תשתיות התחבורה השונות, כאשר הוא משתף פעולה עם המגזר הפרטי. דעת המיעוט סברה שיש להיעזר ביתרונותיו של המגזר הפרטי ביכולת השקעה וחדשנות, תוך הסרת מגבלות חקיקה ובקורת ציבורית פדרלית על התקשרות בין המגזר הציבורי לפרטי והותרת שיקול הדעת רחב לגיבוש מסגרות חוזיות בכל מקרה לגופו.

איזון בין שיקולי ניידות ופיתוח כלכלי לבין שיקולי סביבה ואנרגיה

בשנים האחרונות גובר המתח הקיים בין מגמות הפיתוח, ההרחבה והשיפור של מערכת הדרכים בארצות הברית, כדי להגביר את כושר הניידות של הציבור ולשפר את יעילות כלכלת המדינה, לבין הרצון לצמצם את הנסועה – הגורמת לפליטת מזהמים לסביבה ולצמצום צריכת הדלקים – שברובם מיובאים ומחירם מאמיר. דעת המיעוט ציינה את קיומו של מתח זה וסברה כי הוא מחייב קביעת מדיניות תחבורה המקיימת פשרה ואיזון נכונים בין העניינים המנוגדים, ולא מדיניות פיתוח תחבורה המנותקת משיקולים אחרים.

“פוליטיזציה”

בתרבות האמריקאית קיים אמון מסויג בפוליטיקאים ו-“פוליטיזציה” אינה מכוונת למדיניות ראויה הדואגת לטובת הציבור הרחב, אלא כינוי גנאי לשיקולים מקומיים או צרים של פוליטיקאים המבקשים להיטיב עם ציבור מצביעים מקומי, או לגמול למי שתמך במימון מערכת הבחירות שלהם. אחד מביטויי הגנאי הכרוכים בהקשרה השלילי של ה-“פוליטיזציה” הוא “Pork Barrel”, שתרגומו המילולי “חבית שומן חזיר”, והכוונה לעשיית שימוש בקרנות כספיות ציבוריות למימון אינטרסים צרים. בארצות הברית רווחת ביקורת ציבורית על שימוש צר, בלתי מושכל והפעלת שיקולים זרים בניצול כספי קרן הנאמנות המיועדת לכבישים, והועדה הציבורית ניסתה להתמודד עם בעיה זו. דעת הרוב המליצה על הקמת “ועדת תחבורה לאומית קרקעית” שתשמש כועדה מקצועית בלתי תלויה שתקבע את השקעת תקציבי פיתוח התחבורה. דעת המיעוט סברה כי פתרון זה לא יועיל, אלא יוסיף רובד בירוקרטי מיותר שברבות הזמן יהיה נתון גם כן ללחצים פוליטיים על ידי בעלי עניין החותרים תחת מדיניות ההשקעות הציבוריות.

דעת המיעוט ציינה כי היתרון בכבישי אגרה הוא הגבלת העוקץ הפוליטי מההחלטות הנוגעות להשקעות בתשתיות תחבורה, משום שהחלטות אלו יקבעו על ידי איתותי שוק לגבי מחסור בקיבולת, לפי שיקולים של החזר השקעות, ולא על ידי לחצים לא מוצדקים על נציגי ציבור.

אגרות גודש

דו”ח הועדה המליץ להגביל את אגרות הגודש לאזורים מטרופוליניים גדולים שבהם אוכלוסייה העולה על מיליון תושבים. עמדת המיעוט סברה כי המלצה זו שגויה וכי יש מקום לאפשר לגבות אגרות גודש גם באזורים כפריים ועיירות קטנות. הועדה המליצה “להגן” על המשתמשים המסחריים בכבישים, כמו תנועת המשאיות, מפני אגרות הגודש. דעת המיעוט סברה כי “הגנה” כזו עלולה לפגוע ביעילות הכלכלית של השימוש בדרכים, וכי המשתמשים המסחריים יכולים למצוא פתרונות יצירתיים לאגרות, או לגלגל עלויות על המשתמשים בשירותיהם.

עמדת המיעוט התבססה על נייר עמדה שנערך על ידי הכלכלנים קליפורד וינסטון ואשלי לנגר מ-“מכון ברוקינגס”, אשר הגיע למסקנה ששימוש באגרות גודש ב – 98 אזורי המטרופולין הגדולים בארצות הברית עשוי לייצור הכנסות בשווי של כ – 120 ביליון דולר לשנה, ויחד עם זאת לפתור את בעיות הגודש באזורים אלו, כאשר מקורות ההכנסה יעניקו למדינה אפשרות להפחית מסים. רוב הכבישים החדשים הנסללים בארצות הברית הם כבישי אגרה הנבנים על ידי המגזר הפרטי, ובשנים האחרונות חלקם היחסי של ההכנסות מכבישי אגרה עולה על זה של מסי הדלק. דעת המיעוט התבססה על סקרי דעת קהל שגילו כי 56% מהציבור בארצות הברית תומכים ברעיון של כבישי אגרה, וכי מגמה זו הופכת ונעשית מקובלת ברחבי העולם.

סיכום

סיכומו של דבר, ועדת המומחים התקשתה לעצב הסכמה בנוגע להגדרת סדר היום הנוכחי של מערכת התחבורה. דעת הרוב התמקדה בהדגשת החשיבות של מערכת התחבורה והרצינות של המשבר בפניו המערכת עומדת, כאשר הפתרון המוצע הוא העלאת החשיבות של הנושא והמלצה להקצאת משאבי מסים נוספים לשיפור המערכת. דעת המיעוט סברה כי הדגש הוא על הפקת המיטב מהמשאבים הקיימים ולא על הרחבת. גם דעת המיעוט עושה שימוש במונחים כלליים כמו שגשוג, חדשנות והוספת טכנולוגיות, כאשר בפועל מומלצת האפשרות לשתף את המגזר הפרטי בסלילת כבישי אגרה שתממן את הסלילה ותשפר את ניהול הביקושים לשימוש בכבישים. נדמה כי אין בהמלצות הועדה בשורות חדשניות וכי “אין כל חדש תחת השמש”.

מקורות וחומר לעיון:

[1] דו”ח הועדה לעתיד התחבורה בארה”ב

[2] דעת המיעוט

Leave a Reply

Your email address will not be published. Required fields are marked *