המחיר השולי החברתי של התחבורה הציבורית

בשנים האחרונות חל מהפך בתפיסת התחבורה במדינת ישראל – התחבורה הציבורית זוכה לקידום. שינוי התפיסה מבוסס, בין השאר, על הנחה לפיה המחיר השולי החברתי של הרכב הפרטי גבוה מזה של התחבורה הציבורית. על הנחה זו ראוי לשפוך צוננים.

מהפך בתפיסת התחבורה

בשנים האחרונות חלה מהפכה במדיניות התחבורה בישראל, כאשר מרכז הכובד בהשקעות התשתית עבר באופן משמעותי מפיתוח תשתיות כבישים לפיתוח תחבורה ציבורית בכלל, ורכבות בפרט. במסגרת זו ניתנת עדיפות לפיתוח הרכבות ה-“כבדות” ולפיתוח הרכבות העירוניות “הקלות”. בעיר ירושלים ובמטרופולין דן, התשתיות לרכבות קלות נמצאות בתהליכי בנייה מעשיים ובתהליכי תכנון לעתיד, ובמטרופולין חיפה מפותחת תחבורת אוטובוסים רבת קיבולת.

בשנת 1996 הושקעו בפיתוח כבישים כ – 1.8 מיליארד שקלים חדשים ובפיתוח תחבורה ציבורית כעשירית מסכום זה, אך בשנת 2006 הוקצבו לפיתוח התחבורה הציבורית למעלה מ – 2 מיליארד שקלים חדשים, והשקעה זו העפילה מעל היקף ההשקעות בכבישים. לפי דו”ח בנק ישראל לשנת 2007 ההשקעה הכוללת בתשתיות תחבורה המשיכה לגדול בשנת 2007 והגיעה ל – 8.2 מיליארדי שקלים חדשים, כאשר ההשקעה גדלה באופן משמעותי ברכבות הכבדות והקלות. לפי תוכניות רב שנתיות ותוכנית החומש העתידה של משרד התחבורה מגמת ההעדפה של התחבורה הציבורית על פני הכבישים צפויה להימשך. על פי תוכניות הפיתוח הרב שנתיות של רכבת ישראל יושקעו בפיתוח הרכבות הכבדות כ- 30 מיליארד שקלים חדשים בתקופה 2003 – 2015.

עד לאחרונה, הממסד בישראל ריכז מאמצים בקידום סלילת כביש “חוצה ישראל” ושלוחותיו, חרף פעולות התנגדות ציבורית, שקראה לקדם את התחבורה הציבורית על פני הכבישים. שינוי הקצאת המשאבים ותשומת הלב מכבישים למערכות עתירות נוסעים הוא מהפכה. שינוי הגישה דורש שינוי תפיסה מנומק, והנימוקים מבוססים בין השאר על השוואה בין ה-“מחיר השולי החברתי” של התחבורה הפרטית, לעומת זה של התחבורה הציבורית.

ה-“מחיר השולי החברתי” הוא המחיר שמשלמת החברה על שימוש במשאב מסוים, מחיר זה שונה מה-“מחיר השולי הפרטי” שמשלם הצרכן הפרטי הבודד, בפרט כאשר הצרכן הפרטי אינו נושא במלוא העלויות של ניצול המשאב בו הוא משתמש. הדוגמאות המקובלות מתחום התחבורה הן העדר תשלום על ידי צרכן הרכב הפרטי עבור עלויות שונות הנובעות מצריכה ושימוש ברכב, כמו זיהום האוויר שהוא יוצר, הרעש, או הגודש בדרכים. העלויות בהן הצרכן הפרטי לא נושא מכונות “הוצאות חיצוניות” והן מסובסדות עבורו על ידי החברה. מצב זה שבו הפרט נהנה והחברה משלמת עבור הנאתו האישית אינו הוגן ומעורר תרעומת טבעית. תיאוריות כלכליות מקובלות גורסות כי בשווקים תחרותיים ומשוכללים מושגת באופן טבעי יעילות כלכלית ותמחור נכון כתוצאה מהתחרות החופשית, אשר גורמת לכך שהמחיר השולי הפרטי קרוב או זהה למחיר השולי החברתי של צריכת משאב.

השוואת המחיר השולי החברתי של רכב פרטי לעומת זה של תחבורה ציבורית

בדו”ח הועדה הבין-משרדית למיסוי “ירוק” קיימת התייחסות למחיר השולי החברתי של אמצעי התחבורה הפרטיים והציבוריים:

“לשימוש בכלי רכב השלכות רבות על החברה כולה ולא רק על המשתמש. ההשפעות החיצוניות (externalities) הטמונות בשימוש בכלי רכב גורמות למשתמשים להעריך הערכת חסר את עלויות השימוש. גם קובעי המדיניות נוטים לעיתים להעריך הערכת יתר את היתרונות משימוש בכלי הרכב ומנגד להעריך הערכת חסר את העלויות הנובעות מכך. העלויות החיצוניות מוגדרות כעלויות שאינן משולמות על ידי מבצע הפעילות ולכן אינן נלקחות בחשבון בעת הערכת כדאיות הפעילות. לדוגמא, כל קילומטר נסיעה ברכב גורם לזיהום אוויר ותורם לתחלואה בנוסף לעלות הישירה של צריכת דלק אותה משלם המשתמש. עלות התחלואה מתבטאת בעליות אשפוז בבתי חולים, בהפסד ימי עבודה וכד’. עלות זו אינה משולמת באופן ישיר על ידי הנהגים הגורמים לזיהום ולכן מוגדרת כעלות חיצונית.

החלת סך העלויות על המשתמשים ברכב תייעל את הקצאת המקורות במשק בכלל ואת השימוש בתחבורה בפרט. ההמלצה להחיל את העלויות ישירות על הנהגים מוצדקת גם מנימוקים של אחריות אישית, לפיהם אין סיבה לחייב אנשים לשלם עבור עלויות שנגרמו על ידי אנשים אחרים, יש לחייב את גורם העלות לשאת בתשלום. אי החלת העלויות החיצוניות על המשתמשים משמעותה סבסוד המשתמשים ברכב על ידי אלה שאינם משתמשים, או שמשתמשים בו בהיקפים קטנים. במקביל, שינוי מבנה העלויות במסגרתו יופחת המשקל היחסי של העלויות הקבועות ויוגדל משקל העלויות המשתנות, יפחית את השימוש בכלי רכב ויעודד שימוש יעיל יותר במערכת התחבורה. הפחתת השימוש בכלי רכב תחייב שינויים בתכנון התחבורה הציבורית, בשימוש בקרקע, ובמדיניות ההשקעות בתחבורה.”

חברי הועדה הבין-משרדית למיסוי “ירוק” סברו שעל המדינה להתערב בחוסר היעילות של שוק התחבורה ולהעמיס על משתמשי הרכב הפרטי מסים שישקפו את העלות השולית החברתית של השימוש ברכב. בדו”ח נומק: “התיאוריה הכלכלית גורסת כי ניתן להגיע להקצאת מקורות יעילה בתחבורה כאשר מחיר הנסיעה ישתווה לעלות השולית החברתית. על מנת להשיג זאת יש להטיל המשתמש ברכב מס בגובה הפער בין העלות השולית החברתית לעלות השולית שהפרט עומד בפניה.” (דו”ח הועדה למיסוי ירוק עמ’ 15).

מנגד, דו”ח הועדה ממליץ לעודד את התחבורה הציבורית כחלופה לרכב הפרטי:

“…מיסוי רכב פרטי בלי יצירת אלטרנטיבה בעלת רמת שרות טובה לא יוכל לצמצם נסיעות רכב פרטי המאופיינות בביקוש קשיח (כגון נסיעות יומיומיות לעבודה). המשמעות המעשית היא שיש לשפר את התדירות והקישוריות של התחבורה הציבורית, לתת לתחבורה הציבורית עדיפות ברמזורים, לקבוע מחלפים בלעדיים לתחבורה ציבורית ועוד. תחבורה ציבורית מתאפיינת ביתרונות לגודל ובהשפעה חיצונית חיובית על המשתמשים האחרים. העברת נוסע מרכב פרטי לתחבורה ציבורית מגדילה את כדאיות הפעלתה ועשויה לשפר את טיב השירות ליתר המשתמשים.”, (עמ’ 11 לדו”ח).

גם כלכלני בנק ישראל סבורים שעל המדינה לתמוך בתחבורה הציבורית כתחליף יעיל יותר לרכב הפרטי. בדו”ח בנק ישראל לשנת 2007 נכתב בנושא זה:

“אמצעי מדיניות חשוב בעולם הוא סובסידיה. בארה”ב ובבריטניה מקובל שיעור סבסוד גבוה של תחבורה ציבורית במטרופולין. שיעור הסבסוד מההוצאות התפעוליות לאוטובוסים במטרופולינים בארה”ב הוא כ – 70 אחוזים, ובלונדון כ – 77 אחוזים. בישראל סבסוד לתחבורה הציבורית באותם מונחים, נמוך יותר: כ – 46 אחוזים, ובתוספת סובסידיה לרכישת ציוד, שאותה מקבלות רק חברות ותיקות – כ – 56 אחוזים.”,…… “Parry and Small מצאו כי רצוי לסבסד תחבורה ציבורית במטרופולינים, וכי שיעור הסבסוד היעיל עולה בדרך כלל על 50 אחוזים מהעלות התפעולית של השירות. לסבסוד שתי סיבות עיקריות: (1) העלות השולית החברתית של אספקת קילומטר-נוסע נמוכה מהעלות הממוצעת לקילומטר נוסע. ההפרש מוסבר בעלויות הקבועות של חברות האוטובוסים והרכבות, וכן בירידתה של עלות ההמתנה למשתמש עם העלייה בתדירות השירות. (2) תעריפים נמוכים מפחיתים את הגודש בכבישים, ואת זיהום האוויר ואת תאונות הדרכים.”

סיכומו של עניין, עד לשינוי התפיסה המעדיפה את התחבורה הציבורית על זו הפרטית, הגישה הכלכלית שרווחה בישראל הייתה שסלילת כבישים היא תשתית בסיסית נדרשת שבכוחה למנף את הפעילות הכלכלית המשקית לטובת החברה. לאחרונה ניכר שינוי בתפיסה הכלכלית, והגישה הכלכלית הרווחת היא זו הסבורה שיש לדכא שימוש שולי ברכב הפרטי, על ידי העמסת מסים, אגרות והיטלים, השואפים לשקף את העלויות השוליות החברתיות עליהם משתמשי הרכב אינם משלמים, ומנגד לתמוך ולסבסד את התחבורה הציבורית, בשל יתרונותיה השוליים החברתיים.

התפיסה הרעיונית לעומת המציאות

ד”ר מארק דלוצ’י הוא חוקר בעל מוניטין באוניברסיטת דיוויס שבקליפורניה, העוסק שנים רבות בחקר סוגיות בתחום כלכלת התחבורה. הועדה הבין-משרדית למיסוי “ירוק” הסתמכה בין השאר על מחקריו של ד”ר דלוצ’י בבואה לנסות ולכמת את שיעור העלויות החיצוניות של משתמשי הרכב הפרטי: “טווח העלויות החיצוניות בארץ, על סמך תרגום לנתוני ישראל של חישובי Delucchi et al. (Delucchi, M.A. et. al., 1998 (minor revisions October 2004). “The Annualized Social Cost of Motor Vehicle Use in the United State, Based on 1990 – 1991 Data”, UCD-ITS-RR-96-3, in 20 reports Davis, CA: University of California, Institute of Transportation Studies.) עבור ארה”ב הוא 3.7 – 20.7 אחוזי תוצר…על סמך התרגום לישראל של חישובי Delucchi et. al. אומדן טווח הסבסוד בישראל הוא בין 0.3 אחוז תוצר ל – 17.3 אחוזי תוצר….” (דו”ח הועדה למיסוי ירוק עמ’ 14).

ד”ר דלוצ’י בחן את העלויות השוליות החברתיות של השימוש ברכב הפרטי, והשווה אותן לעלויות השוליות של התחבורה הציבורית בארצות הברית. ד”ר דלוצ’י פרסם בשנת 2000 מאמר בשם: “Should We Try To Get The Price Right?”, ובו הוא דן, בין השאר, ביכולתם ותפקידם של כלכלנים בקביעת מחיר “נכון” לאמצעי התחבורה השונים. מסקנתו היא כי הניתוחים הכלכליים חשובים למטרות ניתוח בעיות והספקת כלי ידע וחשיבה לקובעי המדיניות ומקבלי ההחלטות, אך יש להתייחס לניתוחים הכלכליים בזהירות עקב מגבלותיהם. הוא ציין כי מדובר בנושאים הקשים לכימות, (לדוגמא, הערכת עלות התמותה הקשורה בזיהום אוויר), ואת הקשיים הטכניים להטיל עלויות חיצוניות “נכונות” על המשתמשים בדרכים. ד”ר דלוצ’י מציין את משקלם של ערכים חברתיים שונים המטים את הכף לטובת תחבורה ציבורית, שאינם ראויים או מתאימים לכימות כלכלי, עקב חוסר ודאות או חוסר רלבנטיות כלכלית. נושאים אלו כוללים ערכים חברתיים כמו הוגנות וצדק חלוקתי, הענקת הזדמנויות חברתיות שוות, סיכונים שיש בהם מידה רבה של חוסר ודאות, יציבות סביבתית, או התחשבות בדורות הבאים. ד”ר דלוצ’י מציין כי לא ניתן להעניק תמחור כלכלי לנושאים מסוג זה, אך אי אפשר להתעלם מהם.

מה שמעניין במחקריו של ד”ר דלוצ’י הוא מסקנתו לפיה בארצות הברית באופן כללי, כאשר בוחנים את העלות לנוסע בודד למרחק נתון,  הסובסידיות לתחבורה ציבורית גבוהות יותר מאשר הסובסידיה החברתית, הכלולה בהוצאות החיצוניות של שימוש בכלי רכב פרטיים.

לפי ניתוחיו הכלכליים של דלוצ’י כאשר מכמתים בהערכות כלכליות את תמחור העלויות של אופני התחבורה השונים, לתחבורה הציבורית יתרונות על פני הרכב הפרטי כשנבחנות השפעותיהם על עלויות חברתיות שוליות שונות:

* ערכם הכלכלי של נזקי זיהום האוויר שיוצר נוסע ברכב פרטי המונע בדלק דומה לערכם הכלכלי של נזקי הזיהום שיוצר נוסע באוטובוס, אך כפול בערך פי 10 מזה של נוסע ברכבת קלה או כבדה.

* ערכם הכלכלי של נזקי השימוש בדלק וזיהום המים שיוצר נוסע ברכב פרטי המונע בדלק כפול פי שניים מזה שיוצר נוסע באוטובוס, ובערך פי 20 מזה של נוסע ברכבת קלה או כבדה.

* מטרדי הרעש של אמצעי התחבורה השונים דומים.

* חסכון הגודש של האוטובוס הוא פי שניים מזה של רכב פרטי, (בין השאר, בהתחשב בכך שכושר התמרון של אוטובוס קשה יותר מזה של כלי רכב פרטי).

* חסכון נזקי התאונות של האוטובוס הציבורי גבוה בערך פי 7 לעומת הרכב הפרטי, וזה של הרכבות בערך פי 31 לעומת הרכב הפרטי.

אלא שלפי חישוביו של ד”ר דלוצ’י, יתרונותיה היחסיים של התחבורה הציבורית מקוזזים על ידי הסובסידיה הציבורית המסיבית לה זוכה התחבורה הציבורית בארצות הברית. המסקנות מסיכום חישוביו של ד”ר דלוצ’י הן כי בסיכומו של דבר העלות החברתית השולית של הרכב הפרטי לנוסע בודד למרחק נתון זולה באופן משמעותי מהעלות השולית החברתית של אמצעי התחבורה הציבורית, כפי שיפורט:

* עלות שולית חברתית של מייל נסיעה ברכב פרטי לנוסע בודד היא 5 סנט עד 28.4 סנט, כאשר להערכת ד”ר דלוצ’י הנתון קרוב יותר ל – 6.9 סנט.

* עלות שולית חברתית של מייל נסיעה באוטובוס ציבורי לנוסע בודד היא 33 סנט עד 57 סנט, כאשר להערכת ד”ר דלוצ’י הנתון קרוב יותר ל- 40 סנט.

* עלות שולית חברתית של מייל נסיעה ברכבת כבדה לנוסע בודד היא 17 סנט עד 53 סנט.

* עלות שולית חברתית של מייל נסיעה ברכבת קלה לנוסע בודד היא 27 סנט עד 109 סנט.

לאחר ניתוחו המעמיק של ד”ר דלוצ’י הוא מגיע למסקנה כי אין זה סביר שתמחור עלויות חברתיות שוליות והעמסתו על משתמשי הרכב הפרטי, יהפוך באופן דרמטי את המגמה העולמית של עלייה בבעלות ובשימוש בכלי רכב פרטיים. לסברתו:

 “…But it is almost inconceivable that social-cost pricing, by itself, would dramatically reverse the heretofore ineluctable, long-term, world-wide increase in ownership and use of motor vehicles. The private benefits of motor-vehicle use are too great, and the cost of alternatives too high, for MSC (Marginal Social Cost) pricing to have anything more than marginal effects.”

יועץ התחבורה, וונדל קוקס ניתח נתונים רשמיים בארצות הברית על מנת להשוות בין עלות ההוצאות של נסיעת אדם מרחק של מייל ברכב פרטי לעומת עלות של נסיעת אדם מרחק של מייל במערכות הסעת המונים. מניתוח זה עולה כי ההוצאות ששולמו עבור מייל לנוסע ברכב פרטי נעו בין השנים 1960 – 2004 בתחום שבין 27 עד 21 סנט, לעומת עלות נסיעה למייל נוסע במערכות הסעת המונים שעלתה באופן רצוף ועקבי מעלות של 22 סנט בשנת 1960 לעלות של 95 סנט בשנת 2004. מסתבר שלעלויות של מערכות ההסעה הציבורית המסובסדות, ובעיקר למערכות המסילתיות, יש נטייה לתפוח. נטייה זו מיוחסת, בין השאר, לכוח המונופוליסטי של מערכות התחבורה המסילתית. לאורך זמן התאגידים ואיגודי העובדים המועסקים בתחבורה הציבורית מפעילים מכבשי לחץ על הציבור, ובעדר תחרות נטל העלויות והסובסידיה החברתית גדל במנותק מהתועלת של השירות לציבור.

ד”ר דלוצ’י מתייחס לטענות של תומכי תחבורה ציבורית הטוענים כי תמחור נכון “יישר את מגרש המשחקים” ויגרום לציבור להחליף שימוש בכלי רכב פרטיים בתחבורה ציבורית. לסברתו “מגרש המשחקים” עליו פועלת התחבורה בארצות הברית מוטה דווקא לטובת התחבורה הציבורית, והתערבות כלכלית יכולה לגרום לתוצאות הפוכות מכוונת המכוונים, כלומר, לגרום להעברת נוסעים מתחבורה ציבורית לתחבורה פרטית, או להגדלת העלויות החיצוניות שמעמיסה התחבורה הציבורית. המלצתו של דלוצ’י היא להתמקד בשיפור איכות השירות בתחבורה הציבורית ובהפחתת העלויות, על פני הכתבת מחיר “נכון” על ידי פיקוח עליון על התחבורה הפרטית והציבורית.

 סיכום

לתחבורה הציבורית יתרונות מסוימים בעלות השולית החברתית לעומת התחבורה הפרטית, אך חסרונות בעלות השולית הפרטית, הנובעים מיתרונות הרכב הפרטי בחסכון בזמן ובנוחות. העלות השולית החברתית של התחבורה הציבורית נוטה לעלות בסיכומו של דבר על זו של הרכב הפרטי, עקב הסובסידיה החברתית הגבוהה הנדרשת לתמיכה במערכות התחבורה הציבורית, והעלויות הגבוהות של הפעלתן, הנובעות בין השאר, מכוחן המונופוליסטי.

תחבורת הרכבות הכבדות והקלות במדינת ישראל זכתה בשנים האחרונות לקפיצת דרך ותנופה ניכרת לעומת העבר ומגמה זו מתוכננת גם לעתיד. בשלב הנוכחי, למרות התמיכה, משקלן של הרכבות בכלל התחבורה בישראל עדיין זעום, עקב זניחתן במשך שנים רבות, ולפי דו”ח בנק ישראל לשנת 2007 משקלה של הרכבת בתוצר ענף התחבורה היבשתית עומד על שיעור של 4.5% בלבד. אם ללמוד מלקחי הניסיון הממושך של ארצות הברית, ניתן להניח כי השקעות העתק הנוכחיות והעתידיות בתחבורת המסילות בישראל יעמיסו עלויות שוליות חברתיות גבוהות שעלולים לקזז את היתרונות החברתיים של התחבורה הציבורית לעומת התחבורה הפרטית. לאור הלקחים מהעולם רצוי לשקול לא רק תמיכה בתחבורה ציבורית, אלא את הצד השני של המשוואה – השקעות שיגרמו להקטנת העלויות השוליות החברתיות של הרכב הפרטי, למשל על ידי תוכנית ממלכתית לעידוד תשתיות ותחרותיות בפיתוח והטמעה של כלי רכב פרטיים יעילים יותר, כמו כלי רכב חשמליים, כלי רכב דו-גלגליים מונעי דלק או חשמל ואמצעי תחבורה המונעים על ידי כוח אדם, כמו אופניים.

מקורות וחומר לעיון:

“מעבר מרכב פרטי לתחבורה ציבורית” / מר ג. סיטרמן

דו”ח הועדה הבין-משרדית למיסוי “ירוק”, ינואר 2008

דו”ח בנק ישראל 2007

Should We Try To Get The Price Right? / Mark Delucchi, Access Magazine, Spring 2000

 US Cost of Automobiles/SUVs and Public Transport per Passenger Mile from 1960 / Wendell Cox Consultants


Leave a Reply