אומדנים ושיקול דעת המועדים להשתבש

באופן שגרתי מתגלים במיזמי תחבורה ציבוריים, ובמיוחד בגדולים שבהם, פערים בין אומדנים, הערכות ותחזיות מוקדמות לבין עלויות ותוצאות בפועל. האם הפערים נובעים מרמייה, רשלנות, או מחוסר ודאות הנובעת מטבעם של מיזמים מורכבים?

אומדנים שגויים במיזמי תחבורה גדולים בישראל

בתחילת חודש מאי 2008 פורסם בעיתונות כי משרד האוצר החליט לעכב העברת תקציבי פיתוח  לרכבת ישראל, עקב גילוי חריגות תקציביות. לפי הפרסומים, חברת בקרה שמונתה לבקר את עבודות הפיתוח המנוהלות על ידי רכבת ישראל, גילתה חריגות תקציביות בהיקף של כ – 9 מיליארד שקלים חדשים. משקל נכבד בחריגות תקציבי הפיתוח של רכבת ישראל מוטל על מיזם מסילת קו הרכבת המהיר לירושלים. עלות הגשמתו של מיזם זה הוערכה מראש בסך 3.8 מיליארדי שקלים חדשים, אך העלות בפועל חרגה זה מכבר מהאומדנים המוקדמים, ולאחרונה הם תפחו לסכום לא סופי של כ – 6 מיליארד שקלים חדשים. להחלטה לבחור את תוואי המסילה המועדף קדמו חילוקי דעות סוערים שנסבו אודות בחירה בין 6 חלופות מוגדרות של תוואי דרך שונים. ההכרעה נפלה בסופו של דבר על החלופה היקרה, על סמך ההנחה כי התועלת בברירה זו עדיפה למרות העלות הגבוהה, אלא שהעלויות בפועל משנות באופן יסודי את הנחות היסוד שעמדו בעת קבלת ההחלטות.

ביום 20.5.2008 פורסם דו”ח מבקר המדינה לשנת 2007 ולחשבונות שנת הכספים 2006. הדו”ח מעלה ביקורת על פערים בין תחזיות מוקדמות לבין עלויות הפיתוח בפועל של קו הרכבת הקלה הנבנה בירושלים. על פי דו”ח מבקר המדינה, בעת אישור מיזם הרכבת הקלה בירושלים הוערך שהמדינה תשקיע 0.5 מיליארד שקלים חדשים בהכנת תוואי המסילה, מאוחר יותר הסתבר כי הערכה זו שגויה, ובשנת 2003 היא תפחה לסך 1.14 מיליארד שקלים חדשים. בפועל מדינת ישראל השקיעה כ – 1.2 מיליארד שקלים חדשים וההערכה המעודכנת ליולי 2007 היא שהשלמת העבודות תעלה 1.3 מיליארד שקלים חדשים. על פי התוכניות המוקדמות קו הרכבת הקלה בירושלים היה אמור להיבנות עד סוף שנת 2006. הקו עדיין לא נבנה והמועד המשוער לסיום המיזם הוא כיום אמצע שנת 2010.

המכרז לסלילת “הקו האדום” של הרכבת הקלה בתל אביב פורסם לראשונה בחודש נובמבר 2003, ולאחר מספר דחיות, מועד הגשת ההצעות למכרז נדחה לתחילת שנת 2006. לפי תנאי המכרז היזמים הפרטיים להם הוצע להשתתף בו נדרשו לבנות את הקו החדש, לקבל זיכיון לבנות ולהפעיל אותו בתוך תקופה של 32 שנה, שבמהלכה אמור הזכיין להחזיר לעצמו את הוצאות ההקמה והתפעול, ולאחר מכן למסור את הקו למדינה – שיטה הידועה כ – B.O.T. – Build, Operate, Transfer. הערכות לעלות המיזם נעו תוך כדי התגבשותו. בשנת 2003 היו הערכות כי הקו יבנה במפלס הרחוב וכי עלות סלילת הקו תהייה כ – 3.8 מיליארד שקלים חדשים. בעקבות התנגדויות שונות, שונו התוכניות המקוריות של הקו והוחלט שחלקים ממנו יבנו מתחת לפני הקרקע. בעקבות השינויים המהותיים בתוכניות השתנו סדרי הגודל הכספיים של המיזם. בתחילת 2006 תפח אומדן עלות סלילת הקו לסכום העולה של 10 מיליארד שקלים חדשים, והערכות מעודכנות גבוהות עוד יותר.

אילו מקבלי ההחלטות שהעדיפו את החלופה היקרה בקו הרכבת לירושלים ידעו מראש כי העלות שהוצגה להם נמוכה בכ – 60% מעלות הסלילה בפועל – האם הייתה נופלת החלטה לפתח מסילה חדשה לירושלים? ואם כן, האם התוואי המתפתח היה מועדף על פני החלופות? אילו מקבלי ההחלטות היו יודעים מראש את עלות ומשך הפיתוח הנכונים של קווי הרכבות הקלות בירושלים ובתל אביב, האם החלטותיהן היו משתנות? אומדני עלות מיזמים הם כלי חשוב בתהליכי קבלת ההחלטות, וכאשר אומדנים אלו מופרכים כשהם עומדים למבחן המציאות, עולות שאלות כמו: מדוע האומדנים מתבררים כמוטעים ומטעים? האם הם נערכים באופן מקצועי? האם הם מוטים? האם ניתן לכמת מראש גורמי אי-ודאות מורכבים? והאם יש בהם טעם? חריגות משמעותיות מתקציבים ולוחות זמנים מתוכננים, מעמידות באור מגוחך את הליכי קבלת ההחלטות ואת סערות הויכוחים הקודמים לקבלת החלטות.

אומדנים שגויים כתופעה עולמית

בשנת 2002 פרסמו 3 פרופסורים מדנמרק, ה”ה בנט פלוביאר, מט ק. סקמריס הולם ו-סורן ל. בוהל,  תוצאות מחקר ממושך שכותרתו: “הערכת הוצאות נמוכה בפרוייקטים של עבודות ציבוריות – טעות או שקר?”. תוצאות המחקר פורסמו אחר כך בספר, ובאפריל 2005 החוקרים מיקדו ועדכנו את מחקרם ופרסמו חיבור נוסף בשם: “כיצד נוצר חוסר דיוק בתחזיות ביקושים בפרויקטים של עבודות ציבוריות? המקרה של התחבורה.”

המחקר שפורסם בשנת 2002 ניתח את הפערים בין אומדנים מוקדמים לבין עלויות בפועל שהוצאו לבניית מיזמים ציבוריים גדולים תוך שימוש בשיטות סטטיסטיות. החוקרים סקרו למעלה מ – 250 מיזמי תחבורה בארצות הברית ואירופה כדי לבחון את מידת הדיוק של תחזיות מוקדמות. התוצאות גילו ש – 86% מהמיזמים חרגו מהתקציב בשיעור ממוצע של כ- 28% מעל זה שהוערך מראש, ומנגד רק ב – 14% מהמיזמים היה מחיר זהה או נמוך מזה שהוערך מראש. החוקרים מצאו כי התופעה של אומדנים שגויים למיזמים ציבוריים גדולים חובקת עולם וזמן ואינה ייחודית למיזמים של תשתיות תחבורה. התופעה נמצאה במיזמים שנפרסו על פני 20 מדינות ו – 5 יבשות, ובמיזמים שבוצעו לפני שנים רבות. התופעה בולטת יותר במדינות מתפתחות, מאשר במדינות מפותחות. לאור התוצאות, החוקרים טוענים כי המובהקות הסטטיסטית של התופעה ברורה, ואין מדובר בתופעה מקרית או מזדמנת.

דוגמאות: תקציב הבנייה בפועל של תעלת סואץ, שהושלמה בשנת 1869, היה כפול פי 20 מההערכות המוקדמות, ופי 3 מהערכת העלויות שנערכה כשנה לפני שבניית המיזם החלה. מיזם תעלת פנמה עלה בסדר גודל של 70% – 200% לעומת הערכות קודמות. תעלת הולנד בניו-יורק, שבנייתה הסתיימה בשנת 1927 בעלות של 48 מיליון דולר, הוערכה מראש בעלות נמוכה ב – 52% מעלויות הביצוע. מנהרת התעלה בין אנגליה לצרפת עלתה 80% יותר מהתקציב המתוכנן. הרכבת הקלה של פורטלנד עלתה כמעט פי שלוש מהתחזיות, הרכבת הקלה מלוס אנג’לס ללונג ביץ’ עלתה פי ארבע מההערכות המוקדמות, והעלות לנוסע במטרו של מיאמי עלתה כמעט פי תשע מהתחזיות המוקדמות.

החוקרים מצאו כי הערכות נמוכות מהמציאות בלטו במיזמים יקרים של רכבות, גשרים ותעלות יותר מאשר במיזמי כבישים. מיזמי רכבות נטו להערכות נמוכות ב – 44.7% מהעלויות בפועל, ולעומתם במיזמי כבישים הפער היה של 20.4%. המחקר מציע הסברים שונים לתופעה של הערכות מוקדמות מוטעות ומטעות, אך מסקנתם של החוקרים הייתה כי התופעה של אומדנים מוטעים קשורה להטיות מובנות בתהליכי קבלת החלטות ציבוריות, וברצון לקדם עניינים אישיים ולרפות ביקורת כדי להוציא לפועל מיזמים. הם סיכמו את מחקרם במילים החורגות מהשמרנות, הזהירות והספקנות האקדמית – לסברתם, העקביות והשיטתיות של אומדנים המוטים מטה אינה יכולה להיות מוסברת על ידי טעויות וחוסר ודאות, אך היא מוסברת היטב על ידי מצגי שווא אסטרטגיים, כלומר שקרים.

הסברים לשיטתיות של אומדנים שגויים

המחקר בדבר האומדנים השגויים של מיזמים ציבוריים בכלל ושל מיזמי תשתיות תחבורה בפרט, משך תשומת לב רבה ועורר כצפוי סערה. לשיטתיות של האומדנים המוטים ניתנו הסברים מגוונים, ובהם נימוקים מקיאבליסטים, הסתברותיים ופסיכולוגיים:

* משחר ההיסטוריה מדינאים מסוימים מגלים נטייה להטביע חותם באמצעות מפעלי בנייה מונומנטליים. אומדנים מדויקים המציגים סכומי ביצוע גבוהים עלולים לעורר התנגדות ולמנוע את המיזמים, ולכן הם מוצגים תחילה כמיזמים שעלותם נמוכה יותר, ובהדרגה מתבקשים תקציבים משלימים.

* יועצים שונים מוכנים להגמיש יושרה מקצועית ולערוך אומדנים מוטים כלפי מטה כדי לרצות את שולחיהם, ולסייע למקבלי ההחלטות לקדם את המיזמים בהם הם תומכים, באמצעות אומדנים בלתי תלויים כביכול, המשמשים “עלי תאנה” מקצועיים.

* בעלי עניין שעשויים ליהנות מהפיתוח הכלכלי של המיזמים חפצים באישורם וקידומם, כמקור רווחים, הכנסות ותעסוקה, ותומכים באומדנים הנמוכים.

* יש הטוענים כי מפעלי בנייה מונומנטליים לא יתרחשו ללא הטעייה מכוונת מראש, וכי “כלכלת הנדסה” מבוססת על הטעיות מסוג זה.

* סקרים והערכות מוקדמות הנדרשים לפני מיזם הנדסי מורכב וענק עולים סכומים גבוהים, שכן בעריכתם מעורבים אנשי מקצוע רבים ומגוונים, כמו מהנדסים, אדריכלים, קבלני ביצוע, שמאים, מומחים לאיכות סביבה או חשבים, הנדרשים לטפל בבעיות מורכבות ומרובות תחומים. קיימת נטייה טבעית לחסוך בהוצאות אלה, הנתפסות כהוצאות טפלות לעיקר, וכהוצאות שיש בהן כדי לקדם מחלוקות ודיונים אקדמיים, אך פחות מכך כדי לקדם את גרעין המיזמים באופן מעשי. ככל שנדרשים הערכות ואומדנים מדויקים יותר, על היזמים לשלם עבורם מחיר גבוה יותר. ההשקעה בהערכות מוקדמות עשויה לנוע, בהתאם לרמת הדיוק המתבקש, בסדרי גודל שבין פרומיל בודד מהמיזם לבין 5% ממנו. כאשר עומדות מספר חלופות לבחינה והשוואה, עלות העריכה של מספר אומדנים עלולה לתפוח לממדים בלתי סבירים, כאשר ברור מראש שרק חלופה אחת תבנה. למקבלי החלטות נתון תמיד זמן ותקציב מוגבל. אנשי מעשה יעדיפו באופן טבעי לרכז את המשקל בביצוע תכליתי ולא בחקירות מדוקדקות אחר האמת. ניתוח מיזמים באזמל מנתחים עדין עוד לפני שלב הבנייה המעשי עלול לכרסם בתקציב המיזם עצמו, עד כדי ביטולו. עריכת חקירות מרובות עלולה אף היא לעורר ביקורת ציבורית על חוסר מעש, גרירת רגליים בקבלת החלטות, או השקעות מופרזות במטריות הגנה שמטרתן העיקרית למנוע נטילת אחריות.

* בזמן שבהערכת מיזמים קטנים ושגרתיים, כמו בניית בתים, נעשה בדרך כלל שימוש בשיטות בנייה אחידות שאינן מגלות רגישות מיוחדת למקום, הרי המצב שונה בתכלית כאשר מדובר במיזמים מורכבים יותר, כמו סלילת כבישים ומסילות, בניית גשרים או חפירת מנהרות. כאשר לא מדובר בבנייה שגרתית, קשה הרבה יותר למצוא בסיס נתונים שיוכל לשמש עוגן יציב לייחוס השוואה ועריכת אומדנים. מיזמי תשתית גדולים הם מורכבים, ייחודיים, וכל מיזם דורש הערכות פרטניות ומיוחדות. ככל שהמיזם גדול, גדלים לא רק ההיקפים של הסקרים וההערכות המוקדמות הנדרשים, אלא גם המורכבות ורמת הסיבוך.

* במיזמים גדולים קיימת מורכבות ייחודית, וכרוכים בהם קשיים ואתגרים בלתי צפויים ועיכובים. בעיות כמו תנאי קרקע מיוחדים שקשה לדגום אותם, מי תהום, זיהום קרקע, אתגרים טכנולוגיים חדשניים, זנים נכחדים של בעלי חיים או צמחים מוגנים בתחום המיזם, מערות טבעיות או עתיקות החבויים במעבה האדמה, הופכים הערכות מוקדמות של עלויות לאתגר קשה ומורכב. פיתוח מיזמי תחבורה באזורים מהמאוכלסים בצפיפות מעורר בעיות ייחודיות, כמו התנגדות של רשויות מקומיות, של תושבים ושל שכנים, התנגשות בתשתיות קיימות, כמו מים, ביוב, חשמל ותקשורת. פעמים רבות אין מפות מדויקות של התשתיות הקיימות והדבר משפיע על שיטות העבודה ועלותן.

* במיזמים שונים, המענה לסיכון של אומדנים שגויים אינו עריכת אומדנים נוספים ומדוקדקים, אלא הקצאת פרמיית סיכון למיזם עצמו, המוסיפה לתקציב המשוער מרכיב כללי שנועד לענות לסיכונים בלתי צפויים.

* סיכונים מסוימים ייחודיים למיזמים גדולים, אך בחינתם מראש אינה מקובלת עקב הסתברות נמוכה להתרחשותם. כך לדוגמא, לא מקובל לערוך בדיקות הנוגעות לרעידות אדמה או שטפונות במקומות בהם התרחשותם נחשבת לנדירה. אך תופעות לא מקובלות עלולות להתרחש ולהשפיע על תוכניות ועל עלויות של מיזמים חריגים ויקרים.

* הסברה כי בעלי מקצוע מטים אומדני עלויות כלפי מטה, כדי שמיזמים ימומשו ובוצעו, אינה כה פשוטה. ראשית, יש להניח כי בעלי מקצוע העוסקים בהערכות חרדים בעיקר לשמם המקצועי הטוב ולכן ישאפו לערוך אומדנים מציאותיים ולא אומדנים שיתבררו כמופרכים. שנית, כאשר שכרו של יועץ נגזר מהיקף המיזם הוא עלול להיות חשוד בהטיית אומדנים דווקא כלפי מעלה, כדי לזכות בשכר גבוה. שלישית, אומדנים נערכים לא רק על ידי יזמים, החשודים בנטייה לקדם מיזמים, אלא גם על ידי קבלני ביצוע – אלו מעונינים מחד, להציע הצעות נמוכות כדי לזכות במכרזי ביצוע, ומאידך, לנקוב במחירים גבוהים כדי להגדיל את רווחיהם. הפתרון למתח בו נתונים קבלני הביצוע הוא קבלת אומדנים סבירים ולא כאלו המנותקים מהמציאות.

* פעמים רבות עלויות משתנות תוך כדי ביצוע מיזמים, בין השאר, עקב שינויים טכנולוגיים, שינויים באפנות ובנורמות של עיצוב, שינוי תוכניות על ידי רשויות ציבוריות במהלך הביצוע, שינויים כלכליים, או שינויים חוקיים ומשפטיים. כשמדובר במיזמים שעלולים להמשך שנים רבות, הסיכויים להתרחשותם של שינויים תוך כדי ביצוע המיזם גבוהים.

* גורם אי-ודאות מהותי הקיים בכל מיזם תחבורה הוא מספר הנוסעים העתידים להשתמש במיזם החדש, המשפיע על תועלות, כמו סכומי התקבולים שיגבו מנוסעים בתחבורה ציבורית. למרות קיומם של מודלים סטטיסטיים משוכללים ומתפתחים, המנסים לחזות את היקף המשתמשים העתידיים בכבישים, במסילות או בקווי אוטובוס או רכבת חדשים, חיזוי העתיד דורש חוש נבואי לא פחות מתחזיות מתמטיות וסטטיסטיות. מספר הנוסעים תלוי במדיניות תכנון ופיתוח שימושי קרקע ויישומה, בפיתוח עורקי תחבורה וקווי תחבורה ציבורית סמוכים למיזם חדש, במדיניות חניה, בעליית מחירי דלק, במצב הביטחוני במדינה, בשינויים טכנולוגיים, כמו פיתוח כלי רכב היברידיים או חשמליים, ובגורמים נוספים. הן במכרז לסלילת כביש “חוצה ישראל”, והן במכרזי הרכבת הקלה שנערכו בישראל, המשתתפים הפוטנציאלים במכרזים סרבו ליטול את מלוא הסיכונים הנוגעים להיקף השימוש במיזמים, והמדינה פרסה רשת בטחון תחת הסיכונים הנגזרים מתחזיות היקף השימוש במיזמים.

ההצעות לאיזון הכוחות המטים אומדנים מוקדמים

אומדנים מוטים, מוטעים ומטעים של עלויות מיזמי תחבורה יקרים ומורכבים גורמים הפסדים ונזקים לציבור הרחב, לציבור המשתמשים במיזמים, ולעתים גם לתאגידים ומוסדות ציבור המקימים או מממנים את המיזמים. כדי למנוע אומדנים שגויים המליצו החוקרים הדנים לקיים מערכות של בקרה, איזונים ובלמים. איזון ובקרה יכולים להתקיים בשיטות שונות:

* בזמן שיוזמיו של מיזם תחבורה עלולים לגלות נטיות להמעיט בעלותו, הרי קבלני הביצוע הפוטנציאליים עלולים לחשוש מאומדני עלות נמוכים שיסבו להם בפועל נזקים. העניינים הסותרים של היזמים ושל קבלני הביצוע עשויים לשמש אמצעים מאזנים. המצב עלול להיות הפוך בכל הנוגע לאומדן המשתמשים העתידים במיזם תחבורה חדש – כאן, בעלי עניין בבניית המיזם עלולים להטות את אומדן המשתמשים העתידיים כלפי מעלה, כדי להצדיק את הבנייה, ואילו בעלי העניין בהפקת הכנסות מהשימוש, עלולים להטות את האומדנים כלפי מטה, כדי למנוע סיכונים הנובעים משימוש זעום.

* הליכי מכרז תחרותיים והוגנים מסייעים לאיזון הטיות. יזמים או קבלנים הנדרשים להכין הצעות למכרזים ציבוריים נדרשים פעמים רבות להשקיע סכומים גבוהים בהכנות מוקדמות, כאשר לא מובטח להם כי הצעתם תתקבל. השקעות אלו נדרשות כדי לחשב את הצעות המחיר למכרזים, לקבל הצעות מחיר מספקים שיגבו את ההצעות, וערבויות בנקאיות שמטרתן להבטיח את קיום המכרז במקרה של זכייה.

* הגברת האחריות המקצועית של המעורבים באומדנים, והחמרה בעונשים או בעיצומים המוטלים על הערכות שווא  מצד בעלי מקצוע, עשויה לאזן את סבך ניגודי העניינים המשפיע על קידום מיזמי תחבורה גדולים, ולשפר את הסיכויים לקבל אומדנים הגונים וישרים.

* מעורבותו של הון סיכון פרטי במיזמים ציבוריים, עשוי לחדד את האבחנה בין אומדנים מוטעים שבצדם סיכונים ואחריות מוגבלים, לבין נטילת סיכונים מחושבים, שבצדם הערכה מודעת לסיכויים וסיכונים.

* החוקרים הדנים ממליצים לנהוג בשקיפות ולשתף את הציבור במודעות למיזמים חדשים גדולים, בשלבי התכנון המוקדמים. שיתוף זה צפוי להוביל להבנת ההוצאות והסיכונים, ולהבנת מערכת הציפיות של הציבור.

* באופן טבעי, בני אדם שואפים לדעת מראש מה המחיר המדויק שידרשו לשלם עבור מוצר או שירות, ולא יסכימו לשלם פרמיית סיכון בנוסף למחיר של מוצר או שירות. הרגל טבעי זה מקשה על עריכת הסכמים הקובעים מחיר צפוי ובנוסף לו סכום נוסף “המרפד בכרית ביטחון” מצבים של חוסר ודאות. כאשר נערך אומדן גס של עלויות מיזם עתידי, ניתן להוסיף לאומדן הבסיסי הערכה גסה של מקדמי סיכונים ש- “ירפדו” תקציבים כדי לענות על הוצאות בלתי נודעות או בלתי צפויות, בתוך טווחים מקובלים של שגיאות אפשריות. אומדנים כאלה יוכלו לספק למקבלי ההחלטות תחום סיכונים סביר למטרות שיקול דעת והכרעות, ויקלו על עורכי האומדנים בגיבוש חוות דעת.

מקורות וחומר לעיון:

דו”ח מבקר המדינה לשנת 2007

ויקיפדיה, קו הרכבת המהיר לירושלים

ביקורת על הדרך בה נבחרה חלופה A1 לקו חדש לירושלים

Flyvbjerg, Bent, Mette K. Skamris Holm and S?ren L. Buhl. 2002. “Underestimating Costs in Public Works Projects: Error or Lie?” Journal of the American Planning Association 68, 3 (Summer 2002): 279-295

Hisrich, Matthew, and Jen Melby. 2003. Ballooning Transit Costs.

“The Pickrell Report” refers to Urban Rail Transit Projects: Forecast vs. Actual Ridership and Costs, Urban Mass Transit Administration Report, U.S. Department of Transportation, 1990, authored by Dr. Donald H. (“Don”) Pickrell, Chief Economist, John A. Volpe National Transportation Systems Center, Cambridge, MA.

Leave a Reply

Your email address will not be published. Required fields are marked *