תכנונו של כביש מהיר בסביבה עירונית מעורר דילמה נושנה – האם להעדיף את יעילות זרימת התנועה המהירה על הכביש, או את שילוב הכביש במרקם החיים הסמוך לכביש על חשבון יעילות התנועה. על הדילמה והאיזונים השונים ליישובה.
הכביש המהיר בשפרעם ופגיעתו במרקם הבנוי
כביש שפרעם – נצרת הוא עורק תחבורה ראשי העובר בעיר שפרעם. הכביש נסלל בשנת 1974, וסלילתו קטעה את הרצף בין שכונת “אלחרוביה” לשכונת “אלבורג’ ” שבשפרעם, וניתקה את שכונת “אלחרוביה” מהעיר. חלק מתושבי שכונת “אלחרוביה” נהג לעבור לשכונת “אלבורג’ ” באופן שגרתי ויומיומי משום ששם התרכזו שירותים חיוניים להם נזקקו, כמו קופת חולים, טיפת חלב, ומרכז מסחרי, שכלל שוק, דואר וסניף בנק. מנגד, חלק מילדי שכונת “אלבורג’ ” למדו בבית ספר אזורי שנמצא בשכונת “אלחרוביה”, ומספר תושבי שכונת “אלבורג’ ” נהג להשתמש באדמות שהיו מעבר לכביש בשכונת “אלחרוביה”. הכביש הראשי חתך את מרקם העיר באזור השכונות הגובלות בו, ולאחר סלילת הכביש נאלצו תושביהן של שתי שכונות הגובלות לחצות את הכביש במעברים מאולתרים ומסוכנים כדי לעבור בין השכונות. בעקבות תאונות רבות שאירעו סמוך למעברים המאולתרים התקינה מ.ע.צ. – מחלקת עבודות ציבוריות, בשנת 1988 רמזורים בכניסה הדרומית לשפרעם במרחק של כ – 800 מטרים מהמעברים שבין השכונות “אלחרוביה” ו – “אלבורג’ “, ודרשה כי הכניסות בין השכונות לבין הכביש הראשי תסגרנה. כאשר הכביש המהיר נסלל, תושבי השכונות הגובלות בו נאלצו לבלוע את הגלולה המרה שהכביש יצר, אך כאשר נדרשו לסגור את המעברים בין השכונות גדשה הסאה ותושבי שכונת “אלחרוביה”, שחשו כי נותקו מעירם, פנו לבקש עזרה מבית המשפט. תושבי השכונה עתרו לבית המשפט המחוזי בחיפה כדי שיתן צו מניעה קבוע וזמני האוסר על מ.ע.צ. ועל עיריית שפרעם לסגור את הכניסות לשכונתם מכביש שפרעם – נצרת. בפני בית המשפט פרטו העותרים כיצד הכביש גדע וקטע את מרקם המגורים סביבו, והסבירו כי סגירת המעברים בין השכונות תאלץ את התושבים שירצו לעבור בין השכונות בכלי רכב לבצע מעקף שאורכו כ – 6 קילומטרים, ואת הולכי הרגל לעבור בין קילומטר וחצי לארבעה קילומטרים כדי לחצות את הכביש המהיר בצומת המרומזר המרוחק מנקודות ההשקה הקרובות והנוחות בין השכונות.
לקראת הדיון בבית משפט נציג מ.ע.צ. הסביר כי כוונות התכנון טובות וכי המתכננים מבקשים לשפר את בטיחות תנועת כלי הרכב על הכביש המהיר ואת זו של הולכי הרגל החוצים אותו, נוכח ריבוי תאונות באזור. מסיבה זו הותקן רמזור והוחלט לבטל את המעברים המאולתרים בין השכונות. בזמן שהעתירה הוגשה תוכנן מעבר תת-קרקעי בין השכונות שנחצו על ידי הכביש המהיר, אך הליכי התכנון של המעבר עדיין לא הסתיימו וכמובן שביצועו טרם החל. התושבים הצהירו מנגד כי איבדו אמון בהבטחות של הרשויות וחששו כי לאחר סגירת המעברים המעבר התת-קרקעי לא ייסלל. במהלך הדיונים הסתבר כי לחששם של התושבים היה יסוד. בין מ.ע.צ. לבין עיריית שפרעם התעוררה מחלוקת מי צריך לממן ולבצע את סלילת המעבר התת-קרקעית, ומחלוקת זו הפילה בין הכיסאות גם את התוכנית לסלול את המנהרה וגם תוכנית זמנית ומוקטנת לסלול מנהרה למעבר הולכי רגל, עד להשלמת המעבר הרחב והקבוע.
כדי להכריע בעתירה של תושבי שכונת “אלחרוביה” בשפרעם בית המשפט שם לנגד עיניו את הכלל הבסיסי לפיו בית משפט אינו מחליף את שיקול דעתה של הרשות השלטונית, אלא בוחן כי הרשות פעלה כדין, במסגרת סמכויותיה, בתום לב ובסבירות. על סמך עיקרון זה, בית המשפט קיבל באופן עקרוני את עמדת המתכננים, אך סבר כי קיימת חוסר סבירות בדרישה מהולכי הרגל המבקשים לחצות את הכביש לעבור מסלול היקפי מרוחק. מסיבה זו בית משפט קיבל את הצעתה של מ.ע.צ. למצוא פתרון זמני ומיידי לפיו בתוך חודשיים תבנה מנהרה טרומית זמנית למעבר הולכי רגל בלבד מתחת לכביש המהיר, וזאת עד לסלילת המנהרה הסופית שתכנונה וביצועה עלול להמשך למעלה משנה וחצי.
כבישים מהירים במרקם הבנוי באזור הקריות שבמפרץ חיפה
הכביש בין חיפה ואזור התעשייה במפרץ חיפה לבין הקריות ומישור החוף הצפוני, הוא עורק תנועה חשוב וגדוש, ולכן נערכו תוכניות להרחבתו על מנת להפכו לכביש פרברי מהיר. אלא שתוכניות ההרחבה קרבו את הכביש לבתי מגורים הסמוכים אליו, וקרבה זו עוררה התנגדות שעלתה בפני ועדות התכנון, ואף הגיעה לפתחו של בית המשפט. רשויות התכנון הגנו על התוכניות בנימוקים של טובת הציבור, שיפור זרימת התנועה על הכביש העמוס ושיפור הבטיחות בדרך, אלא שבית המשפט סבר כי לא נערך איזון ראוי עם רגישויותיהם של השכנים לדרך והורה להחזיר את הנושא לדיון חוזר בפני ועדת התכנון והבנייה. בית המשפט נימק את דעתו במילים אלו: “תועלת הציבור על חשבון של פגיעה בזכות הפרט, צריכה להיעשות בזהירות רבה ביותר, ובוודאי אינה יכולה להיעשות, מבלי שנבדקה מידתה של הפגיעה בפרט והודיה בקיומה של פגיעה כזו. אל לנו למהר ולהסיק, כי תועלת הציבור גוברת על הפגיעה בזכות הפרט. הציבור בסופו של דבר, מורכב מפרטים, הגם שהתגבשו כציבור. לעיתים האינטרסים של האחד, סותרים את האינטרסים של האחר. ואולם, שמירה על עקרונות של כבוד, הגינות וגילוי נאות של עובדות על-ידי רשות ציבורית, גם הם אינטרס של אותו ציבור. האיזון הנדרש, אינו בהכרח אפוא, בין אינטרס הפרט לאינטרס הציבור, אלא בין אינטרסים שונים של אותו ציבור. פתרון בעיה תחבורתי, ראוי כי יעשה תוך שמירה על העקרונות האחרים.”
לאור הנימוק הורה בית המשפט להחזיר את הדיון לועדה המחוזית לתכנון ובנייה בליווי הנחיה: “במסגרת הדיון האמור, תתייחס הוועדה המחוזית לעובדה שהרחבת הדרך וקיום של מרחק קווי הבניין משולי הדרך, ולא מהציר המרכזי של הדרך, יש בה כדי לפגוע בזכויות בעלי החלקות הגובלות. הוועדה המחוזית תיתן דעתה, בין היתר, לשאלה אם הייתה פגיעה, מהי מידתה ומהו היקפה וכיצד ניתן למנוע פגיעה כזו, או לצמצמה.”
בין קריית שמואל א’ לבין קריית שמואל ב’ עבר כביש שכונתי ברוחב של כ – 13 מטרים – “כביש ים התיכון”. נוכח התגברות התנועה על הציר, נערכה תוכנית להרחבתו, לכביש דו סטרי עם שני מסלולים לכל כיוון. התוכנית הייתה להעלות את הכביש ברמת המדרג כך שיהיה “כביש מאסף בין שכונתי”. תוכנית זו עוררה התנגדות מצד חלק מתושבי השכונות הסמוכות אליו. סמוך לכביש התגוררה אוכלוסייה שהתאפיינה בגיל צעיר יחסית ובציבור דתי. בקרבת הכביש נמצאו מספר מוסדות חינוך מגיל הגן ועד התיכון. התושבים טענו כי הכביש יפגע במרקם החיים בשכונות שסביבו והעלו חששות כי הרחבת הכביש תפגע בבטיחות התלמידים והולכי הרגל הרבים באזור הכביש, ובצביון השכונה הדתית. לפני הרחבת הכביש הוא נסגר לתנועה בשבתות ומועדים, ומשעה שנועד להפוך לעורק ראשי עניינו של הציבור הרחב העושה בו שימוש למעבר הפך להיות מכריע יותר מרקמת חייהם של תושבי השכונות הסמוכות לדרך, והיה צפוי לפגוע בה.
“דרך בגין” והמרקם העירוני בירושלים
“דרך בגין” היא אחד מעורקי התחבורה הראשיים והמודרניים של ירושלים, המזרים תנועה בין דרום העיר למרכזה וצפונה ובכיוון ההפוך. “דרך בגין” עוקפת את מרכז העיר, ומשחררת מהמרכז הגדוש חלק מהתנועה שעברה דרכו לפני סלילתה. הדרך תוכננה ונסללה בשלבים, כאשר השלב הראשון היה הקטע המרכזי. לאחר השלמת הקטע המרכזי פנו היזמים להמשיך בסלילת הקטע הדרומי לכיוון אצטדיון הכדורגל “טדי”. תושבים שהתגוררו בסמוך לקטע הדרומי של “דרך בגין”, חששו מנחשול התחבורה החדש העומד לשטוף את שכונות מגוריהם, לפזר סביבו ענני זיהום ורעש ולהפר את שלוות מגוריהם, ולכן פנו לבית המשפט בעתירה מנהלית נגד ועדת התכנון והבנייה.
העתירה נדונה בפני כבוד השופט ע. קמא, שביטא עמדה עקרונית לפני שבחן את המקרה לגופו בלשון זו: “כל סלילה של כביש ראשי, רב-נתיבי, מהווה פרוייקט תחבורתי מורכב, ובמיוחד אם הוא מצוי בתחומי הערים, ויש צורך בהתוויתו ובביצוע, ככביש שיש בו צמתים מורכבים, מחלפים ודרכי גישה. במקרים כאלה יש צורך לבחון את ההשפעה של הכביש על הסביבה ואת הצורך למנוע או להקטין, ככל האפשר, את הפגיעה בסביבה ובתושבים שבתיהם מצויים בסמיכות למיסעת הכביש או למתקני הכביש, למיניהם…המודרניזציה והתכנון התעבורתי לטווח ארוך ולטווח קצר – בערים ומחוצה להן – גובים מחיר יקר, על חשבון שלוותם ורכושם של תושבים נפגעים, בהיותם קרובים או סמוכים לפרוייקט. אולם, בעת ובעונה אחת, מביאים הכבישים הקלה ורווחה לכלל הציבור, ולעתים גם תרומה נכבדה למניעת תאונות דרכים, עקב הרחבת כבישים או התוויית דרכים חדשות. בעניין זה, שומה על הרשויות המוסמכות לשקול את האיזון בין האינטרסים השונים, ולהחליט במסגרת איזון זה על הפתרון הסביר. הביקורת של בית המשפט מתייחסת להפעלת שיקול הדעת באופן סביר ונכון, ככל האפשר…”
על בסיס העיקרון של איזון האינטרסים סבר בית המשפט כי: “גם אם פורמלית לא קיים חיוב מפורש להכנת תסקיר השפעה על הסביבה לגבי כל סוג של דרך, הרי במקרה של דרך רב-נתיבית, שסלילתה וביצועה כרוכים בבניית גשרים ומחלפים, עלולה ההשפעה על הסביבה להיות הרסנית כלפי מי שמקום מגוריו מצוי בסמוך לתוואי הכביש ומתקני הדרך. אף אם אין חובה בדין לעניין זה, אין רשויות התכנון והרשויות המוסמכות האחרות יכולות להתנער מן הצורך בתסקיר או בדו”חות שיבחנו את ההשפעה על הסביבה, לרבות בחינת פתרונות חלופיים להקטנת ההשפעה האמורה ולמניעת מפגעים מן הסוגים של רעש, זיהום אויר וכיוצא באלה. מטרתו של תסקיר השפעה על הסביבה היא להביא להקלת מצוקת התושבים הנפגעים מתכניות שהמפגעים הכרוכים בהם ניכרים, אף באין חובה על-פי הדין, אם מן הטעם שהמחוקק לא כלל תכניות של דרך, במכוון או בהיסח הדעת, בכלל התכניות המחייבות עריכת תסקיר השפעה על הסביבה, אין הרשויות עצמן רשאיות, מכוח החובה הכללית שלהן, לדאוג להקלת המפגע ולהקטנת הנזק – לבדוק עניין זה ולהציע פתרונות. אם התכניות התעלמו מן ההיבט של השפעה על הסביבה, הרי רשאית, לדעתי, גם רשות הרישוי “להשלים את המלאכה” ולהתנות בהיתר תנאים הנוגעים להקטנת המפגע בדרך של חיוב תסקיר השפעה על הסביבה והתניית תנאים כאמור. אין לי ספק, קל שבקלים, כי אם הייתה תכנית מתאר מיוחדת לכביש, לא הייתה כל אפשרות שלא לכלול בה בדיקות, דו”חות מקצועיים ואולי אף תסקיר השפעה על הסביבה בכל הנוגע לאיכות הסביבה….” על בסיס נימוקים אלו בית המשפט דחה את עתירות התושבים, אך זאת בכפוף לכך שגופי התכנון יזמינו תסקיר השפעה על הסביבה, ובכללו היבטים של מטרדי רעש, זיהום אוויר והיבטים של חזות ונוף, ישקלו את המלצות התסקיר ויכללו אותם במסגרת תוכניות הדרך החדשה.
הכביש המהיר במרקם העירוני – דילמה רחבה ונושנה
בתי המשפט בישראל אמרו את דבריהם בסוגיות שהובאו בפניהם כאשר עמדו זה מול זה התועלות של כביש מהיר במרקם עירוני מול חסרונותיו. התועלת האופיינית – דילול גודש תנועה, שחרור לחצי תנועה מאזורים אחרים, שיפור זרימת התנועה, או הגברת בטיחות. החסרונות האופייניים – פגיעה רעה של הכביש בשכניו החדשים, שלצד נכסיהם נוצר מקור חדש של מטרדי זיהום ורעש, תנועה סואנת וסכנות, או קטיעת כבישים מקומיים ורקמה מגובשת של שימושי קרקע והרגלי חיים מושרשים. בתי המשפט דרשו באופן עקבי למצוא איזונים בין האינטרסים השונים שהועלו בפניהם. אך הדילמה של מעבר כבישים מהירים במרקם העירוני היא דילמה רחבה ונושנה מהדילמות שהגיעו לפתחם של בתי המשפט. הדילמה מתעוררת בראש ובראשונה בשלב היוזמה והתכנון הנערך בדרך כלל על ידי רשויות ציבוריות היוזמות סלילת דרכים, כאשר התוכניות נמצאות על שולחנות השרטוט של מתכננים, מעצבי ערים ומהנדסי תשתיות. בשלב המאוחר שבו הדילמה מגיעה לערכאות, בתי המשפט כבולים בכלל אי ההתערבות בשיקול דעת הרשויות וכאשר נבחנת סבירות שיקול הדעת נותר להשפיע על כיוונים עדינים בלבד, כדוגמת דרישות להוספת קירות אקוסטיים, שיפור נוף, שיקוע חלקי, חפירת מנהרות או בניית גשרי מעבר להולכי רגל.
כבישים מהירים במרכזי ערים החלו להיבנות בארצות הברית משנות העשרים של המאה העשרים, כאשר כלי רכב מנועיים הגדילו את תפוצתם בקצב מואץ כאמצעי תחבורה מהיר, יעיל ועממי. המכוניות התחרו על מרחב מוגבל של רחובות עירוניים צרים, שהתקשו להכיל תערובת צפופה של חשמליות, מכוניות עגלות סוסים והולכי רגל. מהר מאוד התנועה המנועית הפכה להיות איטית יותר מתנועת כרכרות הסוסים, ונדרשו פתרונות תשתית חדשים שהנביטו את הכביש העירוני המהיר. לדרך העירונית המהירה קדמה התפתחות של דרכים בין-עירוניות מהירות באזורים כפריים דלילי אוכלוסין, ולאחר שאלו הוכיחו את יעילותן בהזרמת תנועה מהירה, הן החלו לחלחל לתוך תחומי היישוב בערים.
קרוב לתשעים שנה מתקיימים ויכוחים על תפקידו של הכביש העירוני המהיר ושילובו במרקם הבנוי. באופן גס, מסתמנת נטייה אצל מהנדסי תשתיות ותנועה להביט על הכבישים מנקודת המבט הרואה בהם אמצעי שימושי שנועד להזרים תנועה רבה ככל היותר, במהירויות גבוהות ככל הניתן, תוך שיפור הבטיחות. שיקולים אלה מציבים בראש סדר העדיפויות סלילה של כבישים רחבים ורבי מסלולים, בעלי עקומות נמוכות, בניית מחלפים במקום צמתים, מפלסים נפרדים מהדרכים המקומיות, או תכנון כניסות ויציאות מרוחקות, המקטינות חיכוך תנועה ומאפשרות זרימה חלקה על הכביש המהיר. מתכנני הערים נוטים להביט על הכבישים העירוניים המהירים בזווית שונה, הרואה בהם כלי שנועד לשרת את המרקם הקיים ולהשתלב בו, או לשמש כלי יעיל לעיצוב מחדש אזורים בנויים. במסגרת הדיונים וחילוקי הדעות בעניין הדילמות שיצרו כבישים עירוניים מהירים, התפתחו רעיונות יצירתיים לשיפור הדרך העירונית המהירה ולאיזון משופר עם הסביבה. רעיונות אלו כוללים, בין השאר, עיצוב נוף בשולי הדרכים או רצועות גינון בתווך שבין הנתיבים, בניית שדרות רחבות לתנועה מנועית, או שילוב מסילות ברזל בצמוד או במרכז הדרכים המהירות.
בארצות הברית אורכן הסלול של הדרכים העירוניות המהירות הוא כ – 3% מסך כל אורך הכבישים, אך הם משרתים קרוב ל – 39% מהתנועה היומית ומכאן חשיבותן הרבה. הדרך המהירה מגלמת אידיאל הנדסי, אך כפי שהודגם לעיל, היא עשויה לפורר מרקם של ערים ולפגוע בשכונות מגורים הנמצאות בקרבתה. במאה השנים האחרונות הדרך העירונית המהירה השתכללה והתרחבה, כשהיא מנהלת מרוץ סיזיפי כנגד הגודש בדרכים, וכל הרחבה ושיפור תורמים להקלה משמעותית קצרת טווח הנפגעת כל פעם מחדש על ידי גלים חדשים של תנועת כלי רכב נוספת. רוחבה התופח של הדרך העירונית מגביר את הלחץ על המרקם העירוני ואת האתגרים העומדים בפני המתכננים. אחד ממתכנני הכבישים המפורסמים בעולם הוא רוברט מוזס שתכנן מאות קילומטרים של כבישים ברחבי ארצות הברית ובפרט בעיר ניו-יורק, אותה שרת למעלה מארבעים שנה. מוזס היה איש מעשי שדגל בסלילת כבישים רחבים ונוחים במשך שנים רבות, החל משנות העשרים של המאה העשרים. מוזס דאג ללוות את הכבישים שתכנן בפיתוח אסתטי נלווה ופיתח את ארכיטקטורת הכביש הנופי, אך בערוב הקריירה שלו העביר את הדגש מתכנון אסתטי לתכנון יותר פשוט ושימושי. בשנת 1951 מוזס כתב כי אם הציבור והמדינאים יתנו לו את המשאבים הדרושים הוא יפתור את בעיות גודש התנועה העירוניות על ידי תוכניות מקיפות ומשמעותיות של סלילת קיבולת תנועה שתבטיח תרופה ממשית לבעיות גודש התנועה. למעלה מעשור שנים אחר כך הודה מוזס בפומבי כי קיימות מגבלות מעשיות לפתור את בעיות הגודש בדרכים על ידי הרחבת קיבולת, במיוחד בשעות השיא, וכי נדרשות אסטרטגיות אחרות מלבד סלילת כבישים מהירים.
מקורות וחומר לעיון:
תיק אזרחי (חיפה) 934/98, בש”א 3705/98, סואעד סאלח ואח’ נ. מ.ע.צ. ואחרים.
עתירה מנהלית (ירושלים) 21/98 חזן (שרה) נעמי ו – 48 אחרים נ’ הועדה המקומית לתכנון ולבניה – ירושלים.
עתירה מנהלית (חיפה) 01 / 422 בליצבלאו עודד נ’ הועדה המחוזית לתכנון ולבניה חיפה
המרצת פתיחה 453/96 יצחק אבנון נ’ עיריית חיפה