דומה כי בעיית התנועה הנפוצה ביותר היא בעיית המחסור במשאבי תנועה ותחבורה, אשר בא לידי ביטוי כגודש תנועה – כאשר קיים מחסור בנפח דרכים, או כמחסור במקומות חנייה. מכיוון שהדרכים וחלק ניכר מחניוני הדרך הם קניין ציבורי שהכל זכאים להשתמש בו נוצרים עימותים סביב השאלה כיצד יש לאזן בין התובעים השונים המבקשים לממש את חרות התנועה הנתונה להם, או מי זכאי לדין קדימה בניצול המשאבים המשותפים המוגבלים.
בעיות המחסור במשאבי תנועה מתמקדות בצווארי בקבוק במרחב ובזמן, ובהם צווארי בקבוק טבעיים כמו דרכים הרריות הכרחיות או נקיקים טבעיים, צווארי בקבוק מלאכותיים כמו גשרים או מנהרות, צווארי בקבוק הנובעים מסיבות כלכליות, כמו דרכים המובילות למוקדי משיכה כלכלית משותפים, או צווארי בקבוק הנובעים מסיבות משפטיות, כמו דרכים שלא ניתן להרחיבן בשל זכויות הגובלות בהן. המחסור במשאבי תנועה מתמקד בזמן כתוצאה מרצון של רבים לנצל זכויות באותו זמן בשל סיבה המשותפת לרבים כמו רצון לפתוח את יום העבודה סמוך לזריחה ולסיימו סמוך לשקיעה, או רצון להשתתף באירוע חברתי או תרבותי מסוים המהווה מוקד משיכה לרבים בזמן מוגבל.
ההנחה היא כי לכלל הציבור זכויות שוות לחופש תנועה ותחבורה ללא הפליה או הבדל1. בכל אותם מקומות שבהם הביקוש למרחב וזמן תנועה ותחבורה עולה על ההיצע ולא ניתן, או לא כדאי, להגדילו כדי לספק רצונו של ציבור רב יש למצוא פתרונות צודקים בין בעלי זכויות שוות. צבר זכויות הפרט לחופש תנועה יוצר עימות בין כלל בעלי הזכויות, היוצר חובות של כל פרט כלפי הציבור לשמור ולקיים את הסדר הציבורי, מתוך התחשבות בזולת לתועלת הכלל.
קיימת רגישות מיוחדת למתן פתרונות שוויוניים וצודקים ביחס לאמצעי תחבורה משום שאמצעים אלה הם לא רק בעלי ערך עצמי, אלא מכשירים ליצירת שוויון הזדמנויות. חלוקה לא צודקת של הזדמנויות תגרום לכך שיסודות שרירותיים כמו כוח, אלימות, חוצפה או זריזות יקבעו סדרי עדיפויות.
אחד העקרונות הצודקים לפתרון בעיית המחסור באמצעי תחבורה, הוא איזון אינטרסים והבחנה בין טפל לעיקר.
איזון אינטרסים והבחנה בין טפל לעיקר
פעמים רבות כאשר מתעוררות בעיות של התנגשות בין זכויות נוגדות אין מנוס מהכרעה. במקרים כאלו יש להבחין בין עיקר לטפל ולהקריב אינטרסים מסוימים לטובת אינטרסים נעלים מהם, כאשר הפגיעה בזכויות נובעת מהכורח לבחור בחלופה הפחות גרועה מבין החלופות הקיימות.
בספינה המיטלטלת בסערה יש וחלק מהמטען שהיא נושאת הוא מטען יתר המסכן את הנוסעים ונדרש להשליך רכוש ללב הים כדי להציל חיי אדם2. גודש תנועה או מחסור במקומות חניה נובעים מביקוש עודף ש-“השלכתו” עשויה לפתור את בעיית עודף הביקוש על ההיצע. “השלכת” המטען העודף בדרכים ובחניונים מחייבת קבלת החלטות ערכיות.
סעיף 5 לחוק המים, תשי”ט – 1959 קובע: “זכותו של אדם לקבל מים ממקור מים עומדת לו כל עוד אין בקבלתם כדי המלחת המקור או דלדולו.” – זכותו של הפרט נעצרת בקו שבו ניצול זכותו יגרום נזק לציבור כולו. הוראה דומה לא קיימת בנוגע לזכותו של אדם לנצל את חירות התנועה העומדת לו, למרות שניצול יתר של משאבי תחבורה עלול ליצור נזק לציבור כולו ולמרות שקיים קו שבו נפח תנועה על כביש פוגע בתפוקתו3, או קו שבו גולשת רמת הביקושים למקומות חניה במרחב נתון מקיבולת החנייה הקיימת, שחצייתו גורמת עומס יתר הפוגע ברבים.
מדיניות תחבורה יכולה וצריכה לקבוע סדרי עדיפויות בעת מחסור כדי למנוע עומסי יתר על קיבולת כבישים או חניונים מוגבלת במרחב נתון. בקביעת סדרי עדיפות כאלה ניתן להעדיף תחבורה ציבורית החוסכת בצריכת מקומות חניה, או כלי רכב שבהם קיים יחס גבוה יותר בין מספר הנוסעים או היקף המטען ביחס לנפח כלי הרכב.
עניין נוסף שבו יש לאזן בין זכויות הפרט לזכויות הציבור הוא פינוי מכשולים מדרכים. אין ספק כי מכשול המונח על דרך ופוגע או מעכב זכות מעבר של רבים מחייב תיקון וטיפול מהיר. מקובל כי אין לאיש זכות להניח מכשולים על דרך וקיים איסור לעשות כן ובצדו אחריות משפטית. איסור עתיק זה מופיע במקרא4: “וכי יפתח איש בור או כי יכרה איש בור ולא יכסנו ונפל שמה שור או חמור בעל הבור ישלם כסף ישיב לבעליו והמת יהיה לו.” ובתלמוד הבבלי5: “תנו רבנן: לא יסקל אדם מרשותו לרשות רבים.” במסכת כתובות6 מסופר על ר’ חנינא שהיה “מתקן מתקליה” ובפירושו של רש”י מבוהר: “משווה ומתקן מכשולי העיר מחמת חיבת הארץ, שהייתה חביבה עליו, ומחזר שלא יצא שם רע על הדרכים.”. סעיף 490 לחוק העונשין, תשל”ז – 1977 קובע סדרה של איסורים המכונים “עבירות רחוב”, וביניהם: “חוסם את המעבר החופשי בדרך ציבורית, על-ידי שהוא מניח או משאיר שם כל דבר, או שם או מרשה לשים כל דבר הבולט מעליה ומפריע לבטיחות ולחופש המעבר, או חופר בה חפירות או פולש אליה באופן אחר;…לאחר שחפר חפירות או הקים מבנים או הניח כל דבר בדרך ציבורית כדין – איננו מציג מנורה או מאור על גל עפר או אבנים או חומר אחר או על תעלה או על צינור או חפירה, או אינו עושה באופן אחר להגן על עוברים ושבים או להזהירם;…מניח או משאיר בדרך ציבורית זוהמה, אשפה, פסולת או כל דבר פוגעני אחר;…מוציא לדרך ציבורית אשפה או דברים אחרים באופן שיש בו כדי לגרום פגיעה או אי-נוחות לעובר ושב;… עוזב או קושר חיה באופן שיש בו כדי לגרום הפרעה בדרך ציבורית, או מניח לחיה המשמשת למשיכה, למשא או לרכיבה שתתעה בדרך ציבורית, או נותן לרכב שיימצא באופן שיש בו כדי לגרום הפרעה בדרך ציבורית שעה ארוכה מן הדרוש לשם טעינה או פריקה או לשם העלאה או הורדה של נוסעים;…”
במקרים מסוימים החוק מתיר הפרעות זמניות לתנועה, למעבר או לבטיחות ברשות הרבים, כאשר מדובר בשימושי דרך סבירים בהתחשב בתועלת השימוש ליחיד, בהעדר חלופות סבירות להפרעה ובמידת הסיכון וההפרעה לרבים. דוגמא לכך היא שימוש זמני במדרכה או בשולי כביש כדי לבנות או לשפץ בית סמוך, החוסם או מעכב את התנועה. סבירות השימוש בהתאם לנסיבות הזמן והמקום תתיר לפרט להקים מכשול לעוברים ושבים7.
בזמננו, הדוגמא הנפוצה ביותר היא חניה או עצירה של כלי רכב בשולי כבישים הנוגסת חלקים נכבדים מנפח הדרכים ופוגעת ביעילות זרימת התנועה. לבעיה זו הסדר ארצי8, והסדרים מקומיים. דוגמא להסדר מקומי מצויה בחוק עזר לתל אביב (העמדת רכב וחנייתו), תשי”ד – 1954. מכוח חוק זה נערכה בעיר תל אביב תוכנית חניה מוסדרת על ידי מועצת העירייה, שהגדירה והבחינה בין רחובות וקטעי רחובות בהם אסורה עצירה וחנייה של כלי רכב, בהם אסורה חנייה אך מותרת עצירה זמנית לצורך העלאת נוסעים, טעינה או פריקה מיידית, בהם מותרת חנייה לתושבי האזור הסמוך, בהם מותרת חניה בשעות מסוימות או בתשלום, ובהם החניה מותרת ללא תנאי.
ההיתר לחנות כלי רכב לתקופות קצרות בשולי רשות הרבים אינו צריך לחול כאשר מדובר בחניה ארוכה, או בהשארת גרוטאת רכב או כלי רכב המשמש מחסן או אמצעי פרסום ועומד באופן קבוע ברשות הרבים. סעיף 249(14) לפקודת העיריות [נוסח חדש] מסמיך עירייה: “להסדיר או לאסור את הנחתן של מכונות שנתבלו, גרוטאות-ברזל וחפצים אחרים ברשות הרבים, ולהורות על סילוקם של אותם חפצים ומה ייעשה בהם, כשהונחו ברשות הרבים או ברשות היחיד בנסיבות שיש בהן משום פגיעה בנוחות של תושבי הסביבה;”
הסדר חוקי בנושא גרוטאות רכב הוסדר בחוק העוסק בניקיון ולא בחוק העוסק בזכויות הציבור והפרט בדרכים9. סעיף 8.א. לחוק שמירת הניקיון, תשמ”ד – 1984 קובע: “(א) הושאר רכב ברשות הרבים במקום אחד במשך תקופה העולה על שישים ימים, רשאית הרשות המוסמכת להורות על גרירתו מהמקום.”10.
גם כאשר זכות הרבים עולה על זכותו של יחיד היוצר מכשול על דרך יש לבחון את סבירות האמצעים בהם לציבור ולרשות מותר לנקוט כנגד היחיד. קיימים אמצעים ושיטות לסילוק רכוש פרטי, ובעיקר כלי רכב, המהווים מכשולים לתנועה ברשות הרבים. חלק מהשיטות מפנה את המפגעים על ידי פעולות מנהליות כמו הרמה וגרירה11. שיטות נוספות הן פעולות עונשין ואמצעי מניעה והרתעה. הוראות הנוגעות לגרירת רכב שהושאר תקופה ממושכת ברשות הרבים מצויות בחוק שמירת הניקיון, תשמ”ד – 198412, והוראות אחרות בנוגע למכשולים לתנועה הנוצרים על ידי רכב עוצר או חונה קיימות בפקודת התעבורה [נוסח חדש], תשכ”א – 196113, בתקנות התעבורה, תשכ”א – 196114 ובחוקי עזר עירוניים. בהקשר זה יש להבחין בין כוח השיטור הנתון למינהל במסגרת סמכותו לשמור על הסדר הציבורי לבין הענשה הדורשת שיקול דעת שיפוטי.
מאמר זה נלקח מהספר “פרשת דרכים, משפט, תנועה ותחבורה”, מאת עודד רוט.
הערות
1 לעקרון השוויון ראה פרקים 3.1.4. ו- 10.3.4.1., וכן ראה סעיף 28 לחוק המקרקעין, תשכ”ט – 1969: “חלקיהם של כל אחד מהשותפים במקרקעין, חזקה שהם שווים”.
2 ראה יונה פרק א’ פסוקים ד’, ה’: “… ויהי סער גדול בים והאניה חשבה להשבר. וייראו המלחים ויזעקו איש אל אלהיו וייטלו את הכלים אשר באניה אל הים להקל מעליהם…”.
3 תפוקתו של כביש מכונה transportation work והיא נמדדת במספר כלי הרכב החולפים על פני נקודה או קטע מוגדר בכביש בזמן מוגדר. עומס יתר של כלי רכב על כביש פוגם בתגובת הנהגים ובתפוקת הכביש.
4 שמות פרק כ”א, פסוקים ל”ג, ל”ד.
5 מסכת בבא קמא, דף נ’ ע”ב.
6 דף קי”ב, ע”א.
7 המשנה במסכת בבא מציעא, פרק י, ה’, עוסקת בשימושים המותרים לפרט ברשות הרבים וקובעת: “המוציא זבל לרשות הרבים, המוציא – מוציא, והמזבל מזבל”. רש”י מפרש “אינו רשאי להשהותו שם, אלא זה מוציאו מן הרפת לרשות הרבים והנושאו יהא מזומן לישאנו לשדה ולגינה לזבל”. “אין שורין טיט ברשות הרבים, ואין לובנים לבנים; אבל גובלין טיט ברשות הרבים,”. רש”י מפרש: “לתת מיד בבניין”, “אבל לא לבנים. והבונה ברשות הרבים: המביא אבנים – מביא, והבונה – בונה”. רש”י מפרש: “מקבל מיד המביא ובונה”. הלכה זו הופיעה בסעיף 1215 למג’לה: “העוסק בתיקון ביתו רשאי לטרוף סיד ברשות הרבים ולהשתמש בו מיד בבנינו, והוא שלא יגרום על ידי כך נזק לעוברים ושבים.”, והיא מוכרת גם במשפט האמריקאי, ראה: AMERICAN JURISPRUDECN 2d, Vol 39, Highways, Streets and Bridges 1999, p. 842.
8 ראה תקנות 69 – 79 לתקנות התעבורה, תשכ”א – 1961.
9 ראה את בקורתו של בית המשפט בנוגע לאכיפת הסדרי חניה באמצעות הוראות העוסקות בניקיון בע”פ 1160/99 איתי הכהן נ’ מדינת ישראל ואח’, פ”ד נ”ד (2) 205, בעמ’ 213-214.
10 סעיף קטן (ב) קובע: “לא תשתמש הרשות המוסמכת בסמכותה כאמור בסעיף קטן (א), אלא לאחר שדרשה מבעל הרכב לפנותו תוך תקופה שתקבע בדרישה, והודיעה לו כי אם לא יעשה כן בכוונתה לגרור את הרכב ולהעמידו במקום שיפורט בהודעה…”
11 כאשר שימוש בדרך ציבורית נעשה בדרך של תפיסת חזקה ייחודית ניתן לעשות שימוש בחוק מקרקעי ציבור (סילוק פולשים), תשמ”א – 1981. על פי סעיף 4 לחוק זה צו מנהלי לסילוק פולש ממקרקעי ציבור ניתן לביצוע באמצעות לשכות ההוצאה לפועל.
12 ראה סעיפים 8.א., 8.ב., 8.ג. ו – 8.ד. לחוק.
13 ראה סעיף 70.א. לפקודת התעבורה [נוסח חדש], תשכ”א – 1961, הדן באפשרויות של גרירה והרחקה או נעילת כלי רכב וכבילתו.
14 ראה תקנות 69 – 78 לתקנות התעבורה, תשכ”א – 1961.