עסק מורכב – הרכבת התחתית של ניו יורק

תומכי רכבת תחתית בגוש דן יכולים ללמוד מלקחי הרכבת התחתית של ניו יורק.

עשרה קבין של תחבורה ציבורית ירדו על ארצות הברית, ארבעה לקחה העיר ניו יורק ואת השאר הפדרציה כולה. מערכת התחבורה הציבורית בעיר ניו יורק מובילה למעלה מ – 40% מנוסעי התחבורה הציבורית ברחבי ארצות הברית, והיא חריג שאינו מעיד על הכלל. בהתחשב בכך שבניו יורק מתגוררים רק כ – 3% מתושבי ארצות הברית, היא מהווה חריג סטטיסטי מובהק וכבד משקל, המחייב התייחסות זהירה כאשר בוחנים את השימוש בתחבורה הציבורית במדינה גדולה זו. ברחבי העיר ניו יורק כ – 55% מהיוממים מגיעים לעבודתם באמצעות התחבורה הציבורית, וברובע העסקים מנהטן חלקם של היוממים בתחבורה הציבורית מתקרב ל – 75%. ניו יורק היא העיר היחידה בארצות הברית שבה יותר אנשים מגיעים לעבודתם בתחבורה ציבורית מאשר בכלי רכב פרטיים. בניגוד גמור לעיר ניו יורק, רוב אזרחי ארצות הברית עושה שימוש בתחבורה פרטית, וחלקה של התחבורה הציבורית מכלל הנסועה נמדד באחוזים בודדים שמספרם נמוך ממספר אצבעות יד אחת.

בעיר ניו יורק מתקיימים למעלה ממאה וחמישים שנה הליכי היזון חוזר בין צפיפות גבוהה של תעסוקה ומגורים לבין אמצעי התחבורה הציבורית – תהליכים שהם יוצאי דופן לא רק בנוף האמריקאי, אלא גם בנוף העולמי. בניו יורק ארבעה רובעי מגורים הבנויים לשחקים – מנהטן, ברוקלין, קווינס וברונקס. הצפיפות הממוצעת ברובעים המרכזיים של ניו יורק מתקרבת ל – 12,000 נפש לקמ”ר. גורם חשוב לא פחות מצפיפות המגורים של ניו יורק היא צפיפות העסקים המתנהלים בה. ניו יורק היא אחד מצמתי העסקים החשובים בעולם. במרכז העסקים שבאי מנהטן לבדו קרוב ל – 2 מיליון משרות, וזהו מרכז העסקים השני בגודלו בעולם, אחרי מרכז הסחר של טוקיו. למטרות השוואה נציין שצפיפות האוכלוסין בעיר תל אביב היא כ – 7,500 נפש לקמ”ר, וחשיבותו העסקית של מרכז העסקים במטרופולין דן לסחר העולמי זניחה.

כבר ב – 21.1.1936 הביע המשורר נתן אלתרמן את אכזבתו מזניחת הרעיון של חפירת רכבת תחתית בתל אביב: “שוב הושיט לנו אצבע קטנה העתיד, ושוב התחמק הנבל, כבר זכינו כמעט לרכבת תחתית והנה אכזבה, חבל.” אלו מתושבי תל אביב הכמהים לרכבת תחתית יכולים להתנחם בעובדה כי רעיון הרכבת התחתית בעיר ניו יורק ניסה להתרומם על רגליו במשך למעלה מ 30 שנים של ניסיונות כושלים, שנערכו על ידי עשירי וטובי העיר ללא הצלחה. נמנה חלק מהאתגרים שעמדו בפני יוזמי הרכבת התחתית של ניו יורק.

אתגרים הנדסיים – ההיתכנות ההנדסית של סלילת עורקי תחבורה מתחת לפני הקרקע באזורים שונים ובסוגי קרקעות שונות הוכחה במקומות שונים בעולם כבר בסוף המאה התשע עשרה ותחילת המאה העשרים. העיר ניו יורק היא אחת ההוכחות הנצחות להיתכנות ההנדסית להקים רכבת תחתית סמוך לים ותחת נהרות. מהנדסים אזרחיים ברחבי העולם נענו לאתגרים נועזים כבר לפני למעלה ממאה שנים לחצוב מנהרות בסלעים קשים, או לחפור אותן באדמות רכות ולא יציבות. החפירות תחת הקרקע העמידו אתגרים הנדסיים של ביסוס וייצוב החפירות שנטו לקרוס באמצעות מבנים תומכים, ושל טיפול במי תהום. מהנדסים קיבלו על עצמם לחפור מנהרות לרכבות תחתיות תחת נהר התמזה בלונדון, הסן בפריז או נהר הארלם בניו יורק. מה שעשוי להיראות בדיעבד מובן מאליו, ודאי שלא היה ברור לפני תחילת העבודות, ועד היום מעמיד אתגרים הנדסיים רצופים ונמשכים. חפירת תעלות דורשת הספקה של אור, ניקיון, יובש, אוורור ונגישות. חלק מצירי הרכבת התחתית של ניו יורק עוברים תחת גובה פני הים ומעת לעת הם מוצפים במי תהום המחייבים להחזיק משאבות רבות עוצמה כדי לסלק במהירות היקוות של מים ולתחזק את מערכת התעלות באופן קבוע. בעיית ההצפות והלחות חמורה בהתחשב בכך שהרכבות התחתיות חשמליות ומערכות החשמל רגישות לנזקי מים שעלולים לגרום לקצרים חשמליים בטווח המיידי ולנזקי חלודה ושיתוך בטווח הארוך.

רוב החפירות של הרכבת התחתית בניו יורק נערכו בשיטת “חפור וכסה”  ולא בשיטה של חציבת מנהרות. כלומר תעלות נחפרו ברחובות, נבנו בהם מבנים לרכבת התחתית, ואלו כוסו ונבנו מעליהם כבישים ומדרכות. סלילת רכבת תחתית תחת עיר בנויה לא הייתה עניין פשוט בניו יורק גם לפני למעלה ממאה וארבעים שנה. בעיר היו בנויים מגדלי מגורים ועסקים ותחת פני הקרקע היו יסודות של מבנים, ורשתות ביוב, מים, גז, חשמל וטלגרף, שכללו תאי ביקורת ומתקני תחזוקה. על פני הרחובות עצמם נעה תנועה כבדה של מרכבות סוסים, שנעו על מסילות ברזל ועל דרכים כבושות, וקווי רכבות חשמליות. התנועה ברחובות העיר הייתה כבר אז סואנת וכבדה בימים ובלילות.

אתגרים משפטיים – סלילת מנהרה לרכבת מתחת לעיר הציבה אתגרים משפטיים משמעותיים בעיקר משום שזכויות הקרקע בעיר בנויה שייכות לרבים. חפירה תחת קרקעות פרטיות או סמוך אליהן פוגעת בזכויות בעלי הקרקע ואלו זכאים להתנגד לסלילה, ולדרוש פיצויים על פגיעות וסכנות לרכושם. התנגדויות אלו, הערכת שיעור הפיצויים וביצוע עבודות הנדסיות כדי למנוע פגיעה בזכויות גובלות, הן שאלות מורכבות שהדיונים בעניינם דורשים בחינה מעמיקה, הפעלת שיקול דעת וזמן. בעיר ניו יורק נבנו במאה התשע עשרה קווי רכבת שפעלו במפלס הרחוב, וקווי רכבת עיליים שפעלו מעל הקרקע, הקמת קווים אלו עוררה התנגדויות שונות של בעלי זכויות קרקע גובלות שעוררו נפח התדיינויות משפטיות חסרות תקדים. סלילת רכבת תחתית עוררה חשש טבעי כי מבנה חסר תקדים זה יעורר שוב התדיינויות ממושכות שיעכבו את המיזם ויכשילו אותו.

סלילת הרכבת העירונית בניו יורק עוררה שאלות חסרות תקדים בנוגע לסמכויות ולכוחות של העירייה ליזום קו תחבורה ציבורית, וליטול התחייבויות כדי לבנות או להפעיל אותו.

אתגרים פיננסיים – ממיזם הרכבת התחתית של ניו יורק, הסתבר כי השקעה ברכבת תחתית היא אתגר פיננסי מורכב. המסגרת הכלכלית הגסה של המיזם לכאורה ברורה – נדרשות השקעות עתק בבניית התשתיות ורכישת הרכבות, שנמשכות מספר שנים בהן המיזם מעמיס הוצאות ניכרות ללא כל הכנסה, ואילו ההכנסות צפויות להיפרס על פני שנים רבות בעתיד, בהן הרכבת התחתית צפויה לשרת ציבור נוסעים רב. בניית הרכבת התחתית של ניו יורק נמשכה קרוב לארבע שנים. תחילה היו הערכות כי עלותה תהיה 50 מיליון דולר. במכרז הביצוע המקורי הסכום היה כ – 40 מיליון דולר. יוזמי הרכבת התחתית הניחו מראש כי ההשקעה הגבוהה תמומן באמצעות אגרות חוב נושאות ריבית, שיפרעו מרווחים תפעוליים שיוזרמו במשך 50 שנים לאחר סלילת הקו.

הניתוחים הפיננסים המוקדמים ניסו באופן טבעי להתבסס על המידע המרבי שניתן לאסוף מראש כדי לנבא את עתיד ההוצאות וההכנסות הצפויות , אך גורמי האי-ודאות היו ענקיים הן בכמות והן באיכות. אי הודאות התייחסה בין השאר לעלויות צפויות של אתגרים הנדסיים בלתי ידועים מראש שיתעוררו תוך כדי ביצוע, סכומים שידרשו במשא ומתן מורכב ועיקש לרכישת זכויות דרך וזיקות הנאה ולפיצוי בעלי זכויות קרקע גובלות, התמודדות עם בעלי עניין מתחרים, עלות התפעול של הקו העתיד לפעול במשך יובל, או עלות ההכנסות מהפעלת הקו.

כל יסודות אי הודאות של המיזם המורכב, שתועלתו צפויה להתפרס על פני שנים רבות, התנקזו לעברם של אנשי הכספים. המממנים של המיזם נדרשו לכמת את כל הסיכונים והסיכויים של המיזם המורכב בהתחשב בגורמי האי-ודאות ובתוחלת של המיזם לאורך זמן. בנקאים שמרניים המעדיפים לקבל החלטות שקולות המבוססת על הנחות יציבות נדרשו לקבל החלטות אמיצות שיש בהן יסודות של הימור והערכה יותר מאשר שיקול דעת.

 _                                  _                                  _

 במאה התשע עשרה הדרך המקובלת לסלילת קווי רכבת בארצות הברית הייתה באמצעות יוזמות פרטיות ולא ציבוריות. אמנם בתי מחוקקים אישרו את סלילת הקווים במעשי חקיקה, אך היוזמות, המימון והביצוע נערכו באמצעות תאגידים פרטיים ולא ציבוריים, וגורמים פרטיים נטלו על עצמם את הסיכונים, כמו גם הסיכויים של מיזמי הרכבות. במשך למעלה מיובל שנים ניסו תאגידים פרטיים שונים להתארגן כדי לנסות להקים תחת העיר ניו יורק רכבת תחתית, בשעה שהעיר גדלה בקצב מואץ ותנועה סואנת גדשה את רחובותיה. בשנת 1868, 42 אנשי עסקים ידועים ייסדו את “חברת הרכבת התחתית המרכזית של העיר ניו יורק” כבסיס להגשמת תוכנית לבניית קו רכבת תחתית אחד מבניין העירייה לנהר הארלם, אך לא הצליחו להגשים את תוכניותיהם. בשנת 1872 איל הרכבות העשיר בארצות הברית, קורנליוס ונדרבילט, התאגד עם אחרים באמצעות “חברת התחבורה המהירה של ניו יורק” בניסיון להקים קו תחתי, אך גם יוזמה זו נזנחה. בשנת 1881 נעשה ניסיון דומה על ידי “חברת רכבת התעלה המרכזית”, ובשנת 1883 על ידי “חברת הרכבת ניו יורק ו-ניו ג’רסי”. בשנת 1886 ניסתה את מזלה “חברת רכבת הטרמינל התת קרקעית”, בשנת 1896 “חברת הרכבת התת קרקעית של העיר ניו יורק”, ובשנת 1897 “חברת התחבורה הציבורית המהירה הרכבת התת קרקעית”. כל היוזמות הפרטיות להקמת רכבת תחתית בניו יורק נתקלו במכשולים ולא זכו להתגשם.

בשנת 1891 העיר ניו יורק העבירה את “חוק התחבורה הציבורית המהירה”, שנועד לסייע ליזמי הרכבת התחתית לקדם את יוזמותיהם. לאחר כחצי יובל שבו יזמים פרטיים ניסו להקים בעיר ניו יורק רכבת תחתית ונכשלו בכך, החלה לחלחל לתודעת פרנסי העיר ההבנה כי המיזם צריך להיות עירוני ולא פרטי. תובנה זו לא הייתה מספקת משום שבעיר נערכו בחירות כל שנתיים. העדר יציבות מדינית ושלטונית בכל הקשור למיזם ארוך טווח כמו רכבת תחתית היקשה על גיבושן ומימושן של תוכניות ארוכות טווח. חוק “התחבורה הציבורית המהירה” משנת 1891 היה באותה תקופה ייחודי וחסר תקדים בהיסטוריה של השלטון המקומי, בכך שהוא עיגן מנגנונים שניסו לתרום ליציבות המכוונת לקידום מיזם הרכבת התחתית בעיר. בשנת 1894 תוקן “חוק התחבורה הציבורית המהירה”, בהתאם לתיקון זה נערך משאל עם בקרב אזרחי ניו יורק שנדרשו להכריע בשאלה האם הרכבת התחתית של העיר תבנה ביוזמת העיר, שתכשיר את הקרקע לקו במימון ציבורי ותחכיר אותה ליזם פרטי, או שכל היוזמה תיערך על ידי יזם פרטי? רוב תושבי העיר הכריעו בעד האפשרות הראשונה. גיבוש תוכניות, אישורים של מוסדות העיר ותיקוני חקיקה נוספים נדרשו, ואלה הושלמו בשנת 1900.

העיר ניו יורק הקימה חבר מנהלים שאמור היה לפקח על התכנון, הביצוע והמימון של הרכבת התחתית, לרכוש את זכויות הדרך לקו התחתי מבעלי הקרקע השונים, לדאוג לאישורים המשפטיים הדרושים, ולאחר מכן לפרסם מכרז קבלנים לביצועו והפעלתו של הקו. החקיקה המיוחדת עברה אישור של בתי המשפט ובדיקת חוקתיותה, שכן סמכויותיה של עירייה ללוות כספים ולנהל עסקים היו מוגבלות. חבר המנהלים שמונה הורכב משני נציגים של השלטון המקומי וחמישה נציגים מהקהילה העסקית. הכוונה הייתה ליצור גוף יציב ושמרן שלא יהיה נתון לאינטרסים מנוגדים של מחלקות שונות בשלטון המקומי, או לחילופי שלטון. ועד ההנהלה המיוחד החל לקדם הליכים משפטיים לרכישת זכויות מבעלי קרקע לאורך ולגבולות התוואי שנבחר. לתוכניות קמו מתנגדים  והנושא הגיע לדיון בבית המשפט העליון, אשר סרב לאשר את הסלילה בעילה שהעיר ניו יורק אינה מוסמכת ליטול התחייבויות בהיקף שנדרש. בינואר 1897 אושרו תוכניות ומסלולים חדשים, ניו יורק רבתי גדלה ועליית ערך קרקעות העיר הכשיר את האפשרות שהעיר תלווה את הסכומים הדרושים לסלילת הרכבת התחתית.

לאחר שנים רבות של תהיות וטעיות, העיר ניו יורק פרסמה בנובמבר 1899 מכרז לסלילתה והפעלתה של רכבת תחתית בעיר. ההנחות היו שהעיר נטלה על עצמה להבטיח לקבלן את הזכויות לבנות ולהפעיל קו רכבת תחתית נקי מזכויות ותביעות, כשהקבלן אינו אחראי לצווי מניעה או לתביעות נזק של בעלי קרקע גובלים. מאידך הקבלן המבצע היה אמור לסלול את הקו ולהפעיל אותו כאשר הוא מספק לעיר ערובות לביצוע המיזם המורכב והממושך ולהפעלת קו הרכבת שנים רבות עד להחזר ההשקעות הנכבדות. המכשולים לא תמו גם לאחר שפורסם המכרז הראשון. בעקבות פרסום זה לא נמצא אף קבלן אחראי שיסכים ליטול על עצמו את ביצוע המיזם בתנאי המכרז. לאחר שנערך מכרז נוסף הוגשו שתי הצעות שאחת מהן התקבלה בינואר 1900. הבנייה הייתה אמורה להתבצע בתוך ארבע וחצי שנים והפעלת הקו אחר כך במשך 50 שנות שכירות. לפי החוק, העיר הייתה בעלת שעבוד על הדרך ועל הציוד, שנועד להבטיח את קיום החוזה.

תנאי המכרז גלגלו את הסיכונים העיקריים מהעיר לבעלי ההון שנדרשו לממן את העבודות. כאשר הקבלן פנה לגייס הון לביצוע הגיע רגע של אמת במימוש המוחשי של היוזמה וכל גורמי אי הודאות התנקזו למישור המימון המעשי. בשלב זה  הסתבר שאין חברות פיננסיות המוכנות לספק את הערבויות שנדרשו מקבלן הביצוע, ושוב נראה היה שיוזמת הרכבת התחתית של העיר ניו יורק עומדת בפני כשלון. חבר המנהלים שמונה מטעם העיר הצליח בדרך יצירתית ומהירה להתגבר על הקושי החדש על ידי הקמת חברה שדאגה להסדיר את הביטחונות שנדרשו ולפקח על ההתחייבויות. המבנה החדש אושר על ידי בית המשפט.

לאחר קשיים ועבודה מאומצת נחנך הקו הראשון של הרכבת התחתית של ניו יורק באוקטובר 1904. הרכבת התחתית של ניו יורק הוקמה, קוויה הורחבו והיא מובילה כיום כמיליארד וחצי נוסעים מידי שנה, אך צרותיה מעולם לא הסתיימו. למרות שהיקף הלקוחות של המערכת מעורר קנאה, והיא אמורה להיות מופעלת כעסק נושא רווחים, היא יודעת מעת לעת משברים כלכליים. בשנת 1953 העיר ייסדה “רשות תחבורה ציבורית”, ( – NYCTA), כדי לגאול את החברה מהפסדים, אך תושבי ניו יורק מגלים מעת לעת כי רמת השירות במערכת הרכבות התחתיות העירונית יורדת ותעריפי הנסיעה עולים למרות הגדלת התרומה של משלמי המסים לרכבת התחתית בצורת סובסידיות. ותוכניות חילוץ וסיוע שונות נדרשו ונדרשות מעת לעת.

על בעיותיה של מערכת התחבורה הציבורית בניו יורק פורסם ביום 7.5.09 מאמר פרי עטו של מומחה התחבורה וונדל קוקס. במאמר זה נטען כי התחבורה הציבורית של ניו יורק אינה ברת קיימא מבחינה פיננסית משום שהנהלת החברה ועובדיה פועלים בסביבה מונופוליסטית. סביבה זו יוצרת מערכת תמריצים מעוותת לבעלי העניין בהפעלת החברה, שאין בה כל איום או מניע תחרותי. התוצאה היא שאיגודי העובדים פועלים באופן טבעי לשפר את תנאיהם, ואילו ההנהלה, לא זו בלבד שהיא מתקשה להתמודד עם העובדים, אלא נהנית ממאבקי העובדים משום ששכרם של חברי ההנהלה צמוד לשכר העובדים. כך נוצר מצב שהלחצים של העובדים מופנים לכיוון המערכת הפוליטית, המנווטת ומוטה על ידי מערכות לחצים שונות של איגוד העובדים. התוצאה הנוחה והקלה היא פנייה לכיסים העמוקים של משלמי המיסים, כאשר מערכת התחבורה לא מנסה להתאים את פעילותה למסגרת אילוצים תקציביים, אלא מתועלת לדרכים קלות יותר כמו דרישה לסובסידיות ציבוריות, או הורדת רמת השירות לציבור לקוחותיה.

מקורות וחומר לעיון:

Unsustainable Transit: New York City / Wendell Cox

http://www.nycsubway.org/articles/irtbook_intro.html

http://en.wikipedia.org/wiki/New_York_City_Subway

Leave a Reply