סובסידיה לעשירים

ניתן להגדיר סובסידיה כ-“מס שלילי” המוחזר לאזרחים באמצעות הוזלת מצרכים או שירותים שמדיניות ציבורית חפצה בהוזלתם. כיצד קורה – בניגוד לעקרונות מיסוי סוציאליים – שסובסידיות לתחבורה ציבורית מיטיבות עם המבוססים ומפלות לרעה את חסרי האמצעים.

ברוב מדינות העולם מקובל לכלול שיקולים חברתיים בתוך חוקי המס, כך שהעניים משלמים מסים בשיעורים נמוכים מהעשירים. בהוראות מס הכנסה מקובלת שיטת מיסוי פרוגרסיבי מדורג לפיה ככל שמדרגת ההכנסה גבוהה עולה שיעור המס. ישנן טענות כבדות משקל כנגד שיטת המיסוי הפרוגרסיבי – ראשית, נטען ששוויוני וצודק להחיל על כל הכנסה אחוז קבוע של מס ללא הפלייה, ושנית, שקביעת מדרגות מס עולות מספקת תמריצים שליליים לחריצות ויוזמה, מכיוון שהכנסות הנובעות מהמאמץ השולי הגבוה מקוצצות באופן ניכר לטובת רשויות המס. נגד הטענות התומכות בהטלת שיעור מס אחיד ושוויוני מועלות טענות המטות את כפות המאזניים להפלות את העניים לטובה לעומת העשירים:

* חלק מהעוני הוא תוצאה ממכות גורל כמו תאונות, מחלות גופניות או נפשיות, או אבטלה הנובעת משפל כלכלי רחב או נקודתי. חברה בריאה מפעילה מנגנונים קבועים של ערבות ועזרה הדדית המספקת אמצעי מחיה בכבוד ובביטחון ותמיכה לנזקקים, בעיתות משבר וכמענה חברתי למכות הגורל.

* עניים רבים נתונים במצב כלכלי נחות לא כתוצאה מרפיון או עצלות, אלא מחוסר ברירה הוגנת. עניים רבים עובדים בחריצות, חלקם בעבודות קשות או משעממות, אך סובלים מניצול ואינם זוכים לגמול הולם על תרומתם.

* במקרים רבים עוני הוא תוצאה של קיפוח חברתי ושלילת הזדמנויות שוות מבעלי כוח מיקוח חלש, או כאלו המשלימים או נכנעים לנורמות של דיכוי חברתי שיטתי או ממוסד.

במרבית מדינות המערב מקובלת מדיניות רווחה המניחה כי כל אדם זכאי לרווחה בסיסית ולמידה הוגנת של הזדמנויות, בהתחשב ברמת החיים ובהזדמנויות הנתונות לשכניו ולבני סביבתו. מדינות מתקשות לטפל בכל חולשות החברה, אך מדיניות רווחה מנסה ליצור איזון מסוים, להנהיג מידה מסוימת של צדק חברתי ולהפגין חמלה, כאשר נגבים מסים על הכנסות. על סדר היום הציבורי בישראל עלו לאחרונה לדיון אמצעי מיסוי מגוונים שמטרתן המוצהרת היא שיפור הצדק החברתי. בין אמצעים אלו ניתן לציין את הפטור מהטלת מס ערך מוסף על פירות וירקות – אשר נקבע על בסיס ההנחה שמדובר במוצרים שמשקלם בסל הצריכה של משפחות עניות נכבד יותר, הוספת נקודות זיכוי מס לנשים עובדות, או הכרה בהוצאות מעונות יום ומטפלות כדי לתת לנשים יותר הזדמנויות לצאת לעבודה.

אחד האמצעים הפיסקאליים הותיקים המשמשים ליצירת איזון חברתי הוא סובסידיות שלטוניות, שיש המגדירים אותן כמס שלילי. הסובסידיות הן תמיכות כספיות שלטוניות למוצרים או לשירותים בסיסיים, שמטרתן להוזיל את מחירם על מנת לספק לכל שכבות האוכלוסייה, ובפרט לשכבות החלשות, רמת מחיה או רמת הזדמנויות בסיסית. תחבורה ציבורית היא אחד השירותים הזוכים באופן מסורתי לסובסידיות שלטוניות על בסיס ההנחה לפיה כל אזרח זכאי לאפשרויות והזדמנויות לתנועה נוחה וזמינה במחיר בר השגה.

קביעת מדיניות מוצהרת המונעת על ידי מטרות טובות של שוויון וצדק חברתי לא תמיד מצליחה להגשים את מטרותיה במבחני המציאות. כך לדוגמא שיקולים כלכליים פנימיים של משפחות עניות יכולים להסיט את ההטבות הכלכליות המוענקות להן למטרות שלא יקרבו אותן לשוויון חברתי. במקרים קיצוניים משאבים מוגבלים מופנים להוצאות הרסניות, כמו רכישת סמים או משקאות אלכוהוליים, ובמקרים פחות קיצוניים הם מופנים לסדרי עדיפויות המותירים משפחות מצוקה במעגלי עוני, כמו העדפת מימון מותרות או מוצרי ראווה על פני רכישת חינוך והשכלה, או על פני רכישת בסיס כלכלי כמו הכשרה מקצועית, הקמת עסק או רכישת מיכון שיכולים להועיל ביצירה או בשיפור של בסיס הכנסה קבוע. הכשלת מטרות מדיניות מוצהרות יכולה להיגרם גם על ידי גורמים שלטוניים בעלי שיקול דעת מדיני המופקדים על ביצוע החלטות מדיניות. שיקולים כלכליים לקויים או שגויים, לחצים מגזריים, העדר בקרה ואי מתן דין וחשבון יכולים בנקל להוביל כוונות מדיניות טובות בדרך הישרה והקצרה לגיהינום.

הליכים משפטיים שנפתחו בתביעה שהוגשה בשנת 1994 על ידי ארגונים חברתיים שייצגו את עניי לוס אנג’לס נגד רשות התחבורה הציבורית המטרופוליטאנית במחוז לוס אנג’לס יכולים להמחיש כיצד מתווי מדיניות חברתיים יכולים להפוך את כיוונם במהלך תרגום ההלכה למעשה.

בערים הראשיות במדינות ארצות הברית, השלטון נוהג להאציל את סמכויות ניהול התחבורה הציבורית האזורית לידיהן של רשויות תחבורה אזוריות המשמשות סוכנויות שלטון עצמאיות המנהלות מערכת תקציבית פנימית. רשויות התחבורה הציבורית האזוריות מנהלות את פיתוחם והפעלתם של אמצעי התחבורה הציבורית השונים הפועלים בתחום סמכותם המנהלית, ודואגות לתיאום בין האמצעים השונים. מקורות ההכנסה של רשויות התחבורה הציבורית מבוססים על הכנסות תפעוליות ממכירת כרטיסי נסיעה ועל הכנסות מפעולות מסחריות נלוות כמו פרסום. בנוסף למקורות ההכנסה התפעוליים, רשויות התחבורה זוכות לתקציבים מקרנות תמיכה של הממשל הפדראלי ושל המדינות. בהתאם לשיטה המקובלת, מדינת קליפורניה הפקידה את ניהול התחבורה הציבורית במחוז לוס אנג’לס בידיה של “רשות התחבורה המטרופוליטאנית” –  MTA – Metropolitan Transit Authority.

רשות התחבורה בלוס אנג’לס ניהלה ופיתחה קווי אוטובוסים ורכבות באזור המטרופולין של לוס אנג’לס, ובאורח אופייני לרשויות מסוגה סבלה באופן קבוע מגירעונות כספיים. בשנת 1994, ולאחר כשש שנים שבהן לא חלו שינויים במחירי הנסיעה באוטובוסים, החליטה MTA לארגן מחדש את תעריפי הנסיעה בתחבורה הציבורית ובמסגרת זו ערכה תוכנית להעלאת מחירי הנסיעה באוטובוסים. רוב קווי האוטובוסים באזור לוס אנג’לס פעלו בעיר הפנימית ומרבית הנוסעים בהם היו בני מיעוטים שונים, מעוטי הכנסה, רובם אפרו-אמריקאים ומהגרים מדרום אמריקה ומזרח אסיה. מלבד קווי האוטובוסים MTA פיתחה וניהלה קווים שונים של רכבות אזוריות – רכבת תחתית, רכבות קלות ורכבות פרבריות. הרכבות שירתו בעיקר תושבי פרברים לבנים שמצבם הכלכלי היה שפיר.

תוכניתה של MTA להעלות את תעריפי הנסיעה באוטובוסים שחררה ניצרה בתחושות הקיפוח הטעונות שקיננו בקרב המיעוטים, מעוטי ההכנסות שנסעו באוטובוסים. בלוס אנג’לס פעל ארגון חברתי שנקרא “איגוד נוסעי האוטובוסים” שהיה מסונף לארגון רחב יותר שפעל להגנה על זכויות מיעוטים עובדים ומעוטי יכולת. הארגון ריכז במשך תקופה ממושכת מידע, שכלל חומר סטטיסטי וכלכלי על התחבורה הציבורית ברחבי לוס אנג’לס, אשר ביסס את הטענה כי שירותי התחבורה הציבורית בלוס אנג’לס מפלים לרעה את נוסעי האוטובוסים שחומי העור ומעוטי ההכנסה לעומת נוסעי הרכבות הלבנים והמבוססים. בחסות הנהגת “איגוד נוסעי האוטובוסים” התרקמה קואליציה של מספר ארגוני מיעוטים שהחליטה לעתור לבית המשפט הפדראלי באזור בתביעה ייצוגית נגד העלאת תעריפי הנסיעה באוטובוסים בנימוקים של הפליה הפוגעת באופן קשה בשכבות החלשות.

העילה המשפטית שבבסיס העתירה של ארגוני המיעוטים נגד MTA הייתה טענת “אפליה”. רשות התחבורה המטרופוליטאניות זכתה להקצבות ציבורית נכבדות ולכן הייתה כפופה להוראות התיקון ה- 14 לחוקת ארצות הברית ולהוראות חוק זכויות האזרח הפדראלי משנת 1964 והוראות מנהליות האוסרות עליה לנקוט מדיניות המפלה בין אנשים שונים בין השאר מטעמי גזע, צבע עור או מוצא לאומי או אתני. כדי להוכיח את טענת האפליה העותרים נעזרו במומחים מקצועיים אשר ניתחו את נתוני המשתמשים בתחבורה הציבורית לפי מוצאם, אזורי מגוריהם ומצבם הכלכלי, מרחקי הנסיעה, תעריפי הנסיעה וטיב השירות. נתונים אלו העלו כי מרבית נוסעי האוטובוסים במחוז לוס אנג’לס היו בני מיעוטים מעוטי הכנסות, ולעומתם מרבית נוסעי הרכבות במחוז היו לבנים מבוססים. בהשוואה לנוסעי האוטובוסים, נוסעי הרכבות זכו לרמת שירות גבוהה, ולהשקעות עתק בסוג התחבורה הציבורית בו נהגו להשתמש. לטענת התובעים 94% מהנוסעים ששירתה MTA היו נוסעי אוטובוסים, אך הסוכנות הקצתה למעלה מ – 70% ממשאביה לבניית מיזמי רכבות ששרתו 6% מהנוסעים בני הקהילות הלבנות והמבוססות. כך נוצר מצב שבו קרנות הסובסידיות הכספיות שתמכו ב – MTA שימשו בעיקר להשקעות באמצעים שנועדו לשירות השכבות המבוססות תוך כדי הזנחה וריקון משאבים שנועדו לשכבות שנזקקו לסיוע.

במסגרת ההליכים המקדמיים שהתנהלו בין הצדדים העותרים בקשו מבית המשפט לתת צו מניעה נגד MTA שימנע מרשות התחבורה לשנות את תעריפי הנסיעה באוטובוסים עד למתן פסק דין סופי בתביעה. כדי לזכות בצו כזה היה על העותרים לשכנע את בית המשפט כי לתובעים סיכוי לזכות בתביעה, וכי מאזן הנוחות בין שני הצדדים נוטה לטובתם. את העותרים ייצגה בדיון עורכת הדין קונסטנס רייס, שהתמחתה וזכתה לפרסום כלוחמת בנושאי זכויות אדם והגנה על מיעוטים. אגב זאת יצוין כי עורכת הדין רייס היא בת דודה בדרגה שנייה של מי שכיהנה כמזכירת המדינה בארצות הברית, קונדוליסה רייס.

בית המשפט השתכנע כי במאזן ההכבדה יש להותיר את תעריפי האוטובוסים ללא שינוי עד להכרעה בעתירה. השופט שוכנע מטענות העותרים כי עליית תעריפים תפגע באופן קשה בנוסעי האוטובוסים, תאלץ אותם לוותר על חלק מנסיעותיהם, תמנע מחלק מהם להגיע למקומות עבודה מרוחקים, תפגע בהזדמנויות התעסוקה העומדות לרשותם ותמנע מהם צרכים חיוניים בסיסיים, ובהם ביקורי קרובים וחברים, נסיעות לצרכים רפואיים, חינוכיים, תרבותיים ורכישת מצרכים. באשר לסיכוי התביעה, השופט סבר כי לטענת האפליה יש סיכוי סביר ולו בשל העובדה שהאוטובוסים נסעו כשהם עמוסים במספר נוסעים פי 1.45 ממספר המושבים, ואילו ברכבות מרבית הנוסעים נסעו כשהם יושבים. גם  הוצאות הביטחון לנוסע היו כפולים ברכבות למעלה מפי 4 לעומת האוטובוסים.

לצורך הכנת תיק התביעה התובעים פנו למומחים כדי שיכינו חוות דעת מקצועיות שישמשו עדויות מומחה. כדי להוכיח את ההפליה והקיפוח, המומחים כיוונו את חיציהם להשוואות בין תחבורת האוטובוסים לתחבורת הרכבות. הניתוחים הכלכליים שנערכו הוכיחו כי הסובסידיה להובלת נוסע באוטובוס נמוכה עשרות מונים מהסובסידיה הנדרשת להובלת נוסע ברכבת. דעות המומחים הסיטו את הדיון במידה רבה מדיון על הפליית מגזר חברתי לדיון על השוואה בין רכבות לאוטובוסים.

ההליכים המשפטיים הופנו להליכי גישור ובמסגרת זו התנהל בין הצדדים משא ומתן לפשרה. המשא ומתן דרש מהקואליציה של העותרים לגבש עמדה מוסכמת ודרישה זו גילתה סדקים בקואליציה. סדקים אלו מעידים על הקושי לגבש מדיניות מוסכמת בנוגע לתחבורה ציבורית, שתפקידה לספק פתרון אחיד לקבוצה של פרטים בעלי סדרי עדיפויות מגוונים, גם כאשר קיים ביניהם מכנה משותף. הצורך לגבש הסכמה הציף את העובדה שגם בקרב מעוטי היכולת קיימים סדרי עדיפויות שונים המחייבים פשרות – כך לדוגמא, היו שהעדיפו תעריפים זולים על חשבון איכות השירות ומנגד היו שהעדיפו איכות שירות גבוהה גם במחיר נסיעה גבוה יותר. היו שביקשו להגדיל ולחדש את צי האוטובוסים הקיים, והיו שהעדיפו להגביר את השימוש בצי הקיים מחוץ לשעות הגודש.

בסופו של דבר הושג בין הצדדים הסכם פשרה שזכה לאישורו של בית המשפט. הסכם הפשרה שיפר במידה מסוימת את מצבם של נוסעי האוטובוסים על חשבון פיתוח הרכבות, והוא כלל בין השאר את העקרונות הבאים:

* תוכנית העלאת התעריפים שונתה ורוככה.

* הוסכם שרשות התחבורה תרחיב את צי האוטובוסים המשרת את האזור הפנימי של לוס אנג’לס.

* הוסכם שרשות התחבורה הציבורית תשפר את רמת השירות באוטובוסים, תעלה את התדירות ותוריד את רמת הצפיפות במיוחד בשעות הביקושים, תקדם את הביטחון באוטובוסים, תגביר את הידידותיות לנוסעים ותשפר את תחנות האוטובוסים.

* ניתנה ל-“איגוד משתמשי האוטובוסים” זכות להיות מעורב בתוכניות הפיתוח העתידיות של MTA. זכות שהובילה להליכים משפטיים נוספים מאז הסדר הפשרה ועד עתה.

עתירת מעוטי היכולת בלוס אנג’לס מדגימה כיצד מדיניות מסים פרוגרסיביים, המכוונים להיטיב עם שכבות חברתיות חלשות, הופכת פלסתר. סוכנות תחבורה ציבורית יכולה להפוך מתווה מדיניות רווחה על ידי הקצאת עיקר משאבי התמיכה הציבורית לטובת שכבת משתמשים מבוססת וקטנה יחסית על חשבון שכבת משתמשים גדולה ומעוטת הכנסות. העותרים העניים העלו טענות של אפליה וכל שדרשו הוא שוויון עם שכניהם העשירים, אך ראוי לציין כי מדיניות סובסידיות בתחבורה הציבורית מיועדת בין השאר לחרוג משוויון מלא ולהפלות את העניים לטובה.

בניגוד לשיטה שהופעלה בלוס אנג’לס של רכבות יקרות לעשירים ואוטובוסים זולים לעניים, במדינות דרום אמריקה קיימות דוגמאות רבות להפעלה שוויונית, זולה יחסית ויעילה של שירותי אוטובוסים מהירים, אשר מצליחים לקיים את עצמם כלכלית ללא תמיכה ציבורית ולספק שירות שוויוני ויעיל הן לעניים והן למבוססים במחיר השווה לכל נפש. הסוד של מדינות דרום אמריקה הוא השקעה בשירותי אוטובוסים כתחליף יעיל וזול להשקעות עתק ברכבות עירוניות.

מקורות  וחומר לעיון:

The Struggle for Transit Justice; Race, Space and Social Equity in Los Angeles, Mark Garret, UC California LA, 2006

BRU Wins Federal Court Order for At Least 134 Metro Rapid Expansion Buses

BRU Helps Halt MTA Approval of Long Range Transportation Plan

Leave a Reply