בניין של בעלי עניין

קבוצות מיעוט בעלות עניין ממוקד ומשותף, נוטות להתגבש או להתארגן כדי לקדם את ענייניהן הצרים – למשל עניינים מקומיים, כלכליים או ערכיים. בעלי העניינים המיוחדים שואפים להטות החלטות מדיניות ושלטוניות לטובתם, פעמים רבות על חשבון ציבור רחב חסר מיקוד וגיבוש. בעלי העניינים המיוחדים משפיעים גם על ניהול התחבורה.

השפעתם המזיקה של בעלי עניינים צרים על ציבור רחב

החברה הדמוקרטית מבוססת על עקרון שלטון הרוב, אך מרסנת את כוחו של הרוב לרמוס את זכויות המיעוט. למעטים או לבעלי עניינים צרים, מוקנה חופש ההתארגנות להתגבש כסיעות המשחקות על מגרש המשחקים הפוליטי ולהגן על עניינם המיוחד במסגרת משא ומתן פוליטי. ההנחה של מעצבי הדמוקרטיות הייתה שתחרות בין שחקנים בעלי עניינים שונים ומגוונים במגרש הפוליטי תיצור איזונים בין הרוב למיעוט. שנים של ניסיון בהפעלת משטרים דמוקרטיים במחוזות שונים פיתחו שיטות ומיומנויות המשמשות קבוצות מיעוט, מגזרים ואף בודדים, שלמדו כיצד למנף לטובתם את כללי המשחק הדמוקרטי באופן החורג מהאיזונים הרצויים. בעלי עניינים מיוחדים מסוגים שונים משכילים להתארגן כדי להגן או לחזק את עניינם הצר במרחב הציבורי. קבוצות אלו יכולות להכיל, בין השאר, קהילות מיעוטים אתניים, ארגונים בעלי מכנה משותף אידיאולוגי, כמו ארגונים חברתיים, ארגוני שמירה על איכות הסביבה, או קהילות מהמגזר החרדי המצייתות להנהגה קהילתית היררכית. גם בעלי עניין כלכלי מיוחד ובעלי הון מגלים מעורבות גוברת במרחב הציבורי. בכלל אלו ניתן למנות איגודי עובדים, איגודי עובדים בחברות ציבוריות מרובות השפעה, תאגידים עסקיים המבקשים לקדם ענף עסקי או מוצר מסוים, ארגוני תעשיינים, ארגונים חקלאיים, גילדות מקצועיות, או תושבי אזורים מוגדרים.

מעטים המשכילים לרכז עוצמה חברתית או כלכלית מצליחים להכפיל את כוחם באמצעות מנופים שונים המופעלים על רשויות השלטון השונות. נציין חלק מהמנופים המקובלים:

* מעטים המבקשים לקדם עניין מסוים עושים שימוש בשתדלנים בשכר המנסים להשפיע על בתי מחוקקים לקדם חוקים התורמים לסדר יום המיטיב עם המעטים המושכים בחוטים.

* יש המגלים מעורבות במוקדי כוח פוליטיים באמצעות חברות מפלגתית או מימון גופים פוליטיים במטרה להשפיע על חקיקה המקדמת תוכניות או עניינים צרים או אישיים.

* על הליכי קבלת החלטות ברשויות ביצוע ממלכתיות או מקומיות ניתן להשפיע בדרכים שונות, כמו השתלת סוכני עניינים אישיים ברשות המבצעת, השפעה על מקבלי החלטות, או הטיית ייעוץ הניתן לרשות המבצעת. ההשפעה יכולה להיראות ככזו הדואגת לציבור רחב, למשל באמצעות קביעת תקני בטיחות או בריאות הציבור, כאשר מאחורי תקנים אלו מסתתרים גם שיקולים זרים כמו חסמי שוק עסקיים.

* מיעוט יכול לעשות שימוש לרעה גם ברשות השופטת, למשל על ידי ניהול משפטי התשה המעכבים מהלכים הנוגדים את ענייניו ומובילים להתקפלות, פשרה או רפיון מצד בעלי עניין מנוגדים או מתחרים.

* יש המכנים את העיתונות כרשות הרביעית במשטרים דמוקרטיים, שתפקידה לבקר ולחשוף לאור מידע ופעולות שלטוניות הסמויות מעין הציבור. גם כלב השמירה של הדמוקרטיה, נתון להשפעות של מעטים החפצים להעלות לסדר היום הציבורי נושאים הקרובים לליבם.

לשירות בעלי העניינים הצרים התמסדה מערכת עסקית גלויה, הכוללת יועצים מומחים מקצועיים, שתדלנים ומשרדי יחסי ציבור, המעודדים את התופעה של קידום והגנת העניינים הצרים, ומשמשים פה לבעלי עניינים מיוחדים בפני רשויות שלטון או הציבור. יש המדמים את ייצוג העניינים הצרים בפני רשויות השלטון לייצוג צדדים יריבים בפני מערכת המשפט על ידי פרקליטים מקצועיים, המציגים בפני שופט עמדות סותרות ומסייעים בידו להגיע להכרעה מאוזנת. נדמה כי עליית התופעה של ייצוג בעלי עניינים צרים בניסיון להשפיע על כלל הציבור גורמת ליותר נזק מתועלת. הנזק נגרם כתוצאה משילוב של שתי חולשות:

חולשת הרוב – רוב הציבור מורכב מפרטים רבים המגלים אדישות למה שאינו משפיע או מאיים עליהם באופן מכאיב, ישיר ומיידי, או תולים תקוות בכך שאחרים, או נציגי ציבור מקצועיים, יפעלו לטובתם.

חולשת המגזר הציבורי – המגזר הציבורי נוטה לגדול ועקב מורכבות החיים המודרניים הוא מתקשה לקבל החלטות ומאציל סמכויות החלטה או ייעוץ לועדות משנה, ועדות חיצוניות או יועצים חיצוניים. מדינאים מתחלפים בבחירות הנערכות מידי מספר שנים ולכן השלטון מתקשה להפנים או לשמר תהליכים ארוכי טווח.

מיעוטים בעלי עניינים צרים וממוקדים נכנסים לריק שיוצרות החולשות של הציבור האדיש ושל המגזר הציבורי. בעלי עניין צר ממוקדים ומסוגלים לרכז משאבים ואנרגיה ארוכת טווח לקידום עניינם, ולחרוש בעקביות ובהתמדה בשדות המדיניים והציבוריים. הרושם המתקבל הוא שמעורבות מופרזת של בעלי עניינים צרים בהליכי קבלת החלטות מדיניות גורמת לחוסר צדק, חוסר שוויון, וחוסר יעילות, כאשר המחיר מועמס על ציבור רחב של משלמי מסים, ובאופן מצטבר מוביל להתחייבויות מיותרות ואף לגירעונות ציבוריים. בעלי העניין הצר מניעים קבלת החלטות מהן נהנה קומץ אנשים, או מונעות מציבור מצומצם להקריב קורבן, או לערוך ויתור שציבור רחב יכול ליהנות ממנו.

המעורבות המופרזת של בעלי העניינים הצרים לקידום עניינם הצר במרחב הציבורי גרמה להשפלת חלקים מהמערכת המדינית והציבורית, אשר נתפסים אצל חלקים מהציבור כמערכות בזויות או מושחתות המספקות טובות הנאה אישיות לקבוצות מסוימות ומנהלות ביזה ממוסדת של אוצרות הציבור. תהליכי קבלת החלטות ציבוריות נדמים לעתים כמאבקים בין כנופיות רחוב ולא כתהליכי איסוף מידע, דיון רעיוני ותרבותי, והפעלת שיקול דעת חסר פניות. מנגד, חלקים אחרים במערכות הציבוריות חושש מביקורת ציבורית ומתביעות משפטיות וכתוצאה מכך נגרמים עיכובים ודחיות בתהליכי קבלת החלטות ציבוריות, התשה ושיתוק.

למיזמי תחבורה ציבוריים בישראל ולהחלטות מדיניות ושלטוניות בתחום התחבורה השלכות כלכליות משמעותיות בעלות השפעה עמוקה ורחבה על הציבור הרחב ועל בעלי עניינים מוגדרים. פיתוח תחבורה משפיע על גורמים עסקיים, ובהם יבואני חומרי דלק, סוחרי כלי תחבורה וחלפים, קבלני תשתיות, חברות ייצור מערכות תחבורה מסילתית, בעלי מוסכים ורבים אחרים. פיתוח תשתיות תחבורה או מיזמי תחבורה ציבורית עשוי לשפר את התנועה של הדיירים או העובדים סמוך למיזמים ומנגד להזיק במטרדים לבעלי הנכסים הקרובים מאוד לאזורי פיתוח. כל מיזם או תוכנית בתחום התחבורה מעוררים חשש כי הם נגועים בקידום עניין צר ומעוררים חשד כי נציגים או פקידי ציבור המביעים עמדה מוטים על ידי שיקול דעת זר, ומשכך נתונים לביקורת ציבורית או משפטית. מצב דברים זה עשוי אולי להסביר את הקיפאון היחסי השורר בנוגע למיזמי תחבורה בישראל ועיכובים בביצוע רפורמות בתחום התחבורה הציבורית.

שיפור הליכי קבלת החלטות בתחום התחבורה

כדי להיחלץ ממלכודת מעורבות העניינים הצרים נדרש לנקוט בסדרת פעולות שיחזקו וייטיבו את הליכי קבלת ההחלטות ואת הפיכתם למקצועיים ובלתי תלויים, המציבים את טובת הציבור הרחב ולא את טובתם של בעלי עניין צר. נציין מספר כלים שבאמצעותם ניתן לשפר את הליכי קבלת ההחלטות בתחום התחבורה.

* ריכוז בסיס נתונים יסודי –  ריכוז בסיס נתוני יסודי של נתונים רלבנטיים להליכי קבלת החלטות בתחום התחבורה, המתעדכן באופן שיטתי ושוטף, עשוי לסייע ולתמוך במקבלי ההחלטות לקבל החלטות אובייקטיביות ונכונות. ה-“ועדה למיסוי ירוק” שהוקמה על ידי ממשלת ישראל מיסדה שיטת מיפוי של נתוני פליטות מזהמים שונים מכלי רכב שונים. שיטה זו מספקת בסיס נתונים אובייקטיבי, שיטתי ורלבנטי ומקטין את אפשרויות ההשפעה של בעלי עניין צר על הפעלת השיטה. את מה שהחלה “הועדה למיסוי ירוק” ניתן וראוי להשלים בהוספת מדדים נוספים הבוחנים ומכמתים את “ההשפעות החיצוניות” של התחבורה המנועית. כך לדוגמא, ניתן למפות את עוצמת הרעש שמפיק כל כלי תחבורה במדדי רעש מדעיים, לקבוע מדדים של השפעת כל כלי תחבורה על הגודש בדרכים – למשל מדדים הבוחנים את כושר התמרון של כלי הרכב, או התאוצה הבטוחה שלו. ניתן להעניק לכל רכב ציון בטיחות על בטיחות פעילה וסבילה, או ציון השפעה על תפיסת מקומות חניה בשולי הדרכים, הנגזר מממדי הרכב.

בסיסי נתונים יסודיים והשוואתיים צריכים להתייחס למגוון אמצעי התנועה הקיים בשוק, כולל הליכה רגלית וכלי תחבורה קלים, תחבורה פרטית, משאיות כבדות, אוטובוסים ורכבות. כך ניתן יהיה לשפר עריכת השוואות תפקודיות וכלכליות בין ההשפעות השונות – החיוביות והשליליות – של אמצעי התחבורה השונים על המשתמשים ועל הציבור הרחב.

* מיסוד שיטתיות בהליכי קבלת החלטות – משרד התחבורה מיסד לפני מספר שנים נוהל שיטתי לבחינת כדאיות כלכלית של מיזמי תחבורה – הידוע כ – “נוהל פרויקטים לתחבורה”, ובקיצור “נוהל פר”ת”. נוהל זה, שזכה לעדכון, הוא דוגמא חיובית למיסוד שיטתי המקל על הליכי קבלת ההחלטות ומשפר אותם כהליכים הסמוכים על מדדים אובייקטיביים. בדומה לנוהל פר”ת ניתן למסד קבלת החלטות מסוגים נוספים. ניתן למסד שיטתיות ועקביות בקבלת החלטות הנוגעות לבחינה, תקינה והטמעה של שיטות או טכנולוגיות חדשות בתחום התחבורה ולהניע התעוררות בתחומים קפואים אלה. ניתן גם למסד שיטתיות בתוך הליכי קבלת החלטות הנוגעים לזכויות דרך, לחלוקת המרחב הציבורי, או לאמצעי תחבורה הראויים לזכות קדימה על פני אחרים.

* שמירה על עקרונות של שוויון זכויות, תחרות ומניעת מונופולין – במרבית המקרים, העדפה ברורה לקיום תחרות כלכלית ושבירת מונופולים והגבלים עסקיים משרתת את עניין הציבור הרחב. מידה זו יפה גם כדי להוציא את העוקץ מחשש להטיות כתוצאה מהשפעות של בעלי עניין צר על הליכי קבלת ההחלטות.

* שקיפות – שקיפות מלאה של הליכי קבלת ההחלטות ושיתוף הציבור הרחב בהליכי קבלת ההחלטות ממרקים את החשש כי הליכי קבלת ההחלטות נגזרים מעניינים צרים המתנהלים בחדרים אפלים או תחת שולחנות. במסגרת שקופה ניתן לשמוע עמדות מבעלי עניין צרים ולתת להם, כמו לאחרים, הזדמנות הוגנת לשכנע בצדקת עמדתם, ולאחרים להפריך עמדות מוטות.

* איזון שיטתי ומובנה בין עניינו של הרוב לעניינים צרים של מיעוטים – בעלי עניינים מיוחדים ורגישויות ייחודיות אינם צריכים לשדל את מקבלי ההחלטות או לסחוט את הרוב, ומנגד אסור לעשוק אותם, לרמוס את זכויותיהם ולהתעלם מהפגיעה בהם. איזון שיטתי בין עניינו של הרוב לעניינו של מיעוט בעל רגישות מיוחדת יכול וראוי להיות מובנה בהליכי קבלת החלטות. אחת הדוגמאות של שמירה מובנית על זכויות מיעוט בעל רגישות מיוחדת קיימת בתחום התחבורה בדיני ההפקעות. הפקעת קרקעות ממעטים לטובת סלילת דרך בה יעברו רבים, היא דוגמא שגרתית של שיפור מצבם של רבים על חשבון פגיעה במעטים במסגרת מיזמי תחבורה. כשנדרש לערוך הפקעות של קרקעות פרטיות נערך איזון בין עניינו של הרוב – המבקש להפיק הנאה מדרך חדשה, לעניינו של מיעוט – הנדרש להקריב את רכושו למען הנאת הרוב. במקרי הפקעה, אמצעי האיזון המקובל הוא רכישת זכויות הקרקע של המיעוט בעסקה רצונית בערכי שוק, או בעסקה כפויה של הפקעה כנגד פיצוי הולם, המכונה בחוק “רכישה לצורכי ציבור”.

סיכומו של דבר, מעורבות אפלה של בעלי עניינים צרים בתהליכי קבלת החלטות ציבוריות היא רעה חולה הגורמת נזקים כבדים והטיה או שיתוק של המגזר הציבורי. ניתן להתגבר על מעורבות בעלי העניינים הצרים באמצעות כלים שונים, המציבים את העניינים הצרים במדורים הנכונים באופן שקוף וגלוי, תוך התחשבות ממוסדת ברגישויות של מיעוטים במידה נכונה.

Leave a Reply