הרגולטור, תחנת המוניות, הנהג והצרכן

ענף המוניות מורכב, טעון, ומושפע משחקנים ובעלי עניין רבים. בתוך מרק העניינים הסמיך והחם נראה כי עניינם של נהגי המוניות ושל הציבור הרחב מוקרב לעיתים על מזבח גורמי תיווך וניהול הבוחשים בקדירה.

 יתרונותיהן של שירותי המוניות

המוניות הן אמצעי התחבורה הציבורית היחיד שיכול להתחרות ביתרונות התפעוליים של הרכב הפרטי ולספק לציבור לקוחותיו ניידות זמינה לפי קריאה מנקודת מוצא נדרשת ליעד המבוקש על רשת התחבורה הרחבה ביותר הקיימת – רשת הכבישים. הרכב הפרטי הוא נכס שבכוחו לנייד את בעליו והוא משרת את בעליו בממוצע כשעה ביממה. שירותי מוניות זמינים יכולים לגרום לבעלי רכב פרטיים להמיר הוצאות רכישה ואחזקה של נכס קבוע ברכישת שירותי ניידות על ידי נהגים מקצועיים, בזמן דרישה. רכישת שירותי ניידות במקום נכס קבוע עשויה לחסוך לא רק את רכישת הנכס, אלא גם את עלות המקרקעין שהרכב הפרטי תופס בשעות חניתו המרובות ואת עלות זמנם של בעלי הרכב המשמשים כנהגים.

כלי רכב פרטיים חונים במקומות שונים לאורך היממה וצורכים שטחי קרקע מרובים, שתרומתם לניידות של בעלי הרכב הפרטי ולשימושיות של הרכב זעומה. אחת התרומות הכלכליות הגבוהות יותר של התחבורה הציבורית לכלל הציבור היא ייעול השימוש בקרקעות המשמשות כלי רכב פרטיים. לכן ניתן וראוי להתייחס למיזמי פיתוח תחבורה ציבורית כאל מיזמי נדל”ן, לא פחות מאשר כאל מיזמי תחבורה ותנועה. צי מוניות יעיל, המניע בעלי כלי רכב פרטיים לעבור לצי משותף, עשוי להצדיק הסבה של שולי כבישים המשמשים לחנייה זולה של כלי רכב בטלים, לנתיבי תנועה זורמת של כלי רכב פעילים. צי מוניות יעיל עשוי גם להצדיק הסבת נתחים מנכסי דלא ניידי המשמשים לחניונים פרטיים וציבוריים לטובת שימושי קרקע אחרים. יחד עם זאת, במדינת ישראל לא מיושם מודל כלכלי ראוי שבכוחו להמריץ המרה של החיסכון בנדל”ן המשמש חניית כלי רכב פרטיים למימון התחבורה הציבורית בכלל, ותחבורת המוניות בפרט.

הרגולטור הישראלי ושירותי המוניות

בישראל אין מדיניות המעודדת מעבר לשימוש במוניות, או כזו המנסה לקדם את עסקי המוניות מטעמים ציבוריים, כמו יעילות ניצול קרקעות או שולי הרחובות. בעיני מעצבי המדיניות, מוניות לא נתפסות כאמצעי תחבורה ציבורית ידידותי לסביבה. בדו”ח “הועדה למיסוי ירוק” מוזכרים שירותי המוניות בהערת שוליים בה נרשם “ההצדקה היחידה לעידוד מוניות והעדפתן על פני רכב פרטי הוא החיסכון בחנייה. לעומת זאת, השפעתן על הצפיפות, הביקוש לכבישים, זיהום האוויר וכד’ זהה לזו של נסיעה ברכב פרטי. לפיכך יש להתייחס אליהן כחלופה עדיפה על רכב פרטי, אך נחותה יחסית לתחבורה ציבורית המונית. אחד הביטויים כיום להעדר אבחנה זו הוא שנתיבים ציבוריים מוקצים גם למוניות ולא רק לאוטובוסים”. כאמור לעיל, היתרון הגדול של שירותי המוניות לעומת האוטובוסים הוא כושר התחרות הגבוה של המוניות בשימושיות של הרכב הפרטי. שירותי מוניות אינם ידידותיים לסביבה כמו הליכה רגלית או רכיבה על אופניים, אך פוטנציאל תרומתן היחסית גבוה מאוד בהקטנת טביעת הרגל הקרקעית של צי הרכב הפרטי, בצמצום הזיהום הנגרם מבניית תשתיות חנייה ובפינוי צירי תנועה ומקומות חניה. במקום שבו המדיניות הציבורית מדרגת כלי רכב פרטיים לפי מדדים סביבתיים של פליטות, ראוי לדרג גם את פוטנציאל התרומה החיובית הגבוהה של שירותי המוניות מבלי להמעיט מערכו.

אזרח ישראלי אינו בן חורין להפעיל מונית מבלי לקבל רישיון מיוחד מהמדינה. קבלת רישיון להפעלת מונית בישראל מחייבת הגשת בקשה רשמית, הנבחנת על ידי “ועדת המוניות”, שליד משרד התחבורה לפי קריטריונים שונים, ותשלום אגרה עבור הבקשה ואגרה נכבדת עבור הרישיון. תעריפי נסיעה במונית אינם נקבעים בשוק החופשי, אלא נתונים לפיקוח. למרות המגבלות, הרי בהשוואה למקומות אחרים בעולם המערבי, המדיניות הממשלתית הרשמית בישראל ביחס למוניות “לנסיעות מיוחדות”, ליבראלית באופן יחסי.

המצב שונה בכל הנוגע לקווי מוניות השירות, לגביהם נערכה בשנת 2006 רפורמה. מדיניות משרד התחבורה בישראל מבוססת על תמיכה בשלד יציב של שירותי תחבורה ציבורית באמצעות רשת מוגבלת של מסילות ברזל, ורשת רחבה יותר של קווי אוטובוסים. חוזי הזיכיונות והסובסידיות שנערכים בין ממשלת ישראל לחברות האוטובוסים מייצרים מסגרת של קווי תחבורה ציבורית וסבסוד צולב באמצעותו מכוונים שירותי תחבורה ציבורית למחוזות שאינם מצדיקים הפעלה כלכלית של שירותי תחבורה ציבורית. קווי המוניות נותרים כאמצעי משלים בסוף סדר העדיפות של התחבורה הציבורית, ובמקרה של סתירה בין העדפת שירותי האוטובוסים לשירותי המוניות, בדרך כלל שירותי המוניות נדחקים לתחתית.

בבג”צ 8179/05 טקסי “המרכז” בע”מ נ’ כנסת ישראל ואח’, נאמרו בנושא זה דברים ברורים:

ההחלטה לכונן רפורמה בענף המוניות נתקבלה לשיטת המשיבים נוכח ריבוי הפעילות הבלתי חוקית בענף, הן מצד תאגידים בעלי רישיון והן מצד מוניות בלתי מורשות, אשר גרמה נזק כלכלי רב לתחבורה הציבורית. העיקרון האמור לעמוד בבסיס הרפורמה הוא, וזאת אומרים המשיבים בלי כחל ושרק, כי עיקר התחבורה הציבורית הוא אמצעי הסעה המונית – כמו רכבת – ואוטובוסים; ואילו שירות המוניות נקבע כשירות משלים ולא כשירות מתחרה, ועיקר ייעודו הוא נסיעות מיוחדות ולא נסיעה בקווי שירות: “מדובר במפלס שני בהיררכיה של אמצעי תחבורה, הנוסף על מערכות ההסעה ההמונית ושירות האוטובוסים, אשר בא על מנת לתת מענה לצרכים מיוחדים של נוסע או נוסעים בודדים” (עמ’ 5 לתשובת המשיבים בבג”צ 8179/05 טקסי “המרכז” נ’ משרד התחבורה). נמסר כי השוואה בין אוטובוסים למוניות מעלה, שמוניות אינן יעילות בהפעלת קווי שירות עתירי ביקוש, ולא ניתן לבסס עליהן את השירות החיוני לנוסע. בהקשר זה נטען, כי פעילות של מוניות שירות במקביל לקוי שירות של אוטובוסים מפרה את האיזון העדין בהסדרת תחום האוטובוסים: הפעלה לא מבוקרת של מוניות שירות גורמת להפסד הכנסות למפעילי האוטובוסים, שכן מוניות השירות מעדיפות לעבוד במקביל לקוי אוטובוסים רווחיים, המסבסדים פעילות של קוים לא רווחיים. בלשון פשוטה, המוניות פועלות בקווים רווחיים בעוד האוטובוסים נאלצים ליתן שירות גם בקווים לא רווחיים. ועוד, השימוש במוניות השירות הוא בעיקר של נוסעים המשלמים מחיר מלא בעד הנסיעה, ועל כן ההפסד של מפעיל האוטובוסים גדול יותר. פגיעה ברווחיותם של קווי האוטובוסים מסכנת כנטען את הפעלתו של הקו הספציפי וגם את הקווים הלא רווחיים שאותם מסבסד הקו הרווחי. התוצאה הסופית היא – כנטען – גלגול ההפסדים על הציבור כולו, הנאלץ לממן באמצעות סובסידיות את הקווים, וכן פגיעה במאמצים לפתוח את ענף האוטובוסים לתחרות, שכן יש בכך כדי להקטין את האטרקטיביות של הקווים בעבור משקיעים פוטנציאליים. יתר על כן, הפעלת מוניות השירות נעשית ברובה באופן לא מבוקר, ללא תחנות עצירה מסודרות, תוך גרימת הפרעות תנועה, סכנה בטיחותית וזיהום אויר.”

תחנת המוניות

באופן מסורתי נהגי מוניות מתאגדים במסגרות שונות סביב משרד המשמש תחנת מוניות. תאגידי המוניות מספקים שירותים מינהלים שונים, עזרה הדדית לחברים בתחנה, והחשוב מכל, התחנה היא כבל הטבור המספק את ההזנה לקיום נהגי המוניות חברי התחנה – לקוחות. חלק ניכר מהלקוחות מתקשרים לתחנה והסדרן המשלח התורן בתחנה דואג לווסת את הלקוחות בין הנהגים הזמינים והקרובים ליעדי הלקוחות. תחנות המוניות לנסיעות מיוחדות מוצבות בדרך כלל במקומות אסטרטגיים המהווים מוקדי נסיעות, כמו שדות תעופה, בתי חולים, בתי מלון, מרכזי קניות, מרכזים שלטוניים או תחנות מרכזיות של רכבות ואוטובוסים. מוניות קווי שירות חייבים להתאגד במסגרת מינימאלית של 15 מוניות ולהיות בעלי תחנות קצה בשתי הקצוות של קווי השירות.

הקמה של תחנת מוניות מחייבת ארגון מינהלי המאגד את החברים בתחנה, וכן רכישה והסדרה של זכויות להפעיל שירותי מוניות מהתחנה. מכיוון שתחנות המוניות מוצבות בדרך כלל בשולי מדרכות ציבוריות סמוך למוקדי ביקוש לנסיעות, מרביתן נמצאות על שטחים ציבוריים והזיכיון להשתמש בהם מוקצה בהליכי מכרז על ידי רשויות מקומיות. מלבד רכישת הזיכיון להפעיל תחנת מוניות במקום מסוים, נדרשים תאגידי המוניות להסדיר אישורים מרשויות שלטון שונות, ובהם, אישור המפקח על התעבורה, אישורים לפי חוקי עזר לרישוי עסקים עירוני, ואישורים ממחלקות תחבורה עירוניות, רשויות תמרור ומשטרת התנועה.

תאגידי המוניות מרכזים כוח קנייה של חבריהם הנהגים, בפרט בכל הקשור לשירותי המוניות. מפעילי מוניות נדרשים לרכוש עזרים שונים כמו מונים, מכשירי קשר, מערכות ניווט, או תוכנות ניהול ציי רכב, ושירותים ומוצרים שונים כמו ביטוחים, שירותי מוסכים או דלק. התאגדות של נהגים רבים במשותף יוצרת כוח קנייה בעל ערך כלכלי.

תאגידי המוניות ממלאים תפקידים שונים שיש בהם אחריות, וכוח – בהם, ויסות הלקוחות בין נהגי התחנה וחלוקה פנימית הוגנת של העבודה בתחנה, שיווק שירותי התחנה ומתן שירות ללקוחות, תיווך בין תאגיד המוניות לבין המתקן האסטרטגי אליו הוא סמוך, טיפול מול רשויות השלטון השונות המפקחות על הסדרת ענף המוניות ועל ניהול תחנות המוניות, או טיפול מול ספקי שירותים שונים לתחנת המוניות וחבריה.

בירוקרטיה, סרבול וקושי להקים תחנת מוניות ולזכות בזיכיון להפעלתה במקום או אזור מבוקשים מקנים לחלק מתחנות המוניות מונופולין וכוח שעלול להיות מנוצל לרעה נגד חברי התחנה, או חלק מהם, ואף לפגוע בציבור הנוסעים הרחב. בחודש אוקטובר 2009 פרסם ה-“וושינגטון פוסט” כתבה על פרשת שוחד בה היה מעורב חבר מועצת העיר וושינגטון שבארצות הברית ו – 38 נאשמים נוספים בנוגע למתן העדפה לתאגיד מוניות עירוני. בכתבה נמתחה ביקורת על הגבלות חוקיות לקבל רישיונות נהיגה במוניות, אשר גרמו לעלייה מופרזת של שווי הרישיונות והניעו שחיתות ושירות נחות לציבור.

מחקר שהתפרסם בסתיו 2009 במרכז לחקר התחבורה באוניברסיטת קליפורניה חושף תיאור לא מחמיא של ניצול נהגי מוניות חברים ושכירים על ידי תאגידי מוניות בעיר לוס אנג’לס בשלושים השנים האחרונות. חלק ניכר מנהגי המוניות בלוס אנג’לס הם מהגרים, העובדים שעות רבות מידי יום כקבלנים עצמאיים תמורת שכר מוגבל וללא זכויות סוציאליות. הזיכיונות העירוניים להפעלת תחנות מוניות בלוס אנג’לס העניקו לבעלי השליטה בתאגידי המוניות כוח שנעשה בו שימוש לרעה כלפי הנהגים והשפיע לרעה על שירותי המוניות להם זכה הציבור.

ביזור מוקדי כוח

הפיקוח השלטוני על ענף המוניות מונע מכוונות להיטיב עם הציבור ולעודד הקמת גופים שניתן להטיל עליהם אחריות לארגון ופיקוח על נוהלי עבודה תקינים. בדרכי החיים, פיקוח הדוק בונה לא רק מוקדי אחריות, אלא גם מוקדי כוח הנתונים הן בידי גורמי שלטון והן בידי גופים המתווכים בין השלטון לבין נהג המונית. מוקדי כוח אלו מפתחים לא רק חושי אחריות, אלא גם שררה, דיכוי ומניעת תחרות.

* תעריפי המוניות בדרך כלל נתונים לפיקוח שלטוני, וזה המצב במדינת ישראל. כדי שנהגי המוניות יוכלו להתפרנס בכבוד ממקצועם נדרש ויסות בין הביקוש לנסיעות לבין היצע המוניות, אשר צריך להתפרס במרחב הגיאוגרפי ובזמן. מוקדי הכוח בענף המוניות מעדיפים לעגן ולשמר יתרונות במרחבים או בזמנים מוגדרים, ובכך הם גם פועלים בניגוד לעניינם העצמי ולעניינו של הציבור, להגדיל את הנתח הכללי של ענף המוניות.

* הפיקוח על תעריפי המוניות וויסות השוק מונעים תחרות על לב הלקוחות. תחרות על תעריפים קשה לקיים, אך בדרך כלל גם אין תחרות על שירות אמין, מהיר, נוח ואדיב, שלא לדבר על מרכיבי שירות אפשריים כמו הספקת עיתונים ואפילו מאכל או משקה לשירות הלקוחות.

* כשענף המוניות אינו זוכה לעידוד שיטתי הוא מבוסס יותר על לקוחות מזדמנים ופחות על לקוחות קבועים. כשמדובר בלקוחות מזדמנים אין לנהגי המוניות תמריץ לקיים תחרות, משום שאין בה תועלת רבה לבניית מוניטין יציב לטווח ארוך.

* ענף המוניות שמרן באימוץ שינויים טכנולוגיים. בעזרת תקשורת אלחוטית מפותחת ומכשירי ניווט לוויני ניתן להעביר מידע מיידי למספר בלתי מוגבל של מוניות, לנהל ולווסת ביעילות צי מוניות ארצי, שאינו מחולק למקטעים גיאוגרפיים צרים. מערכות מידע מבוססות רשת יכולות לאסוף מידע מאזורים רחבים – הן של ביקושים והן של מצב פיזור צי רחב של מוניות. מערכות מידע ותקשורת יכולות לשגר מידע למוניות הפועלות בשטח ולנתב אותן לאזורי הביקושים באופן יעיל ושוויוני. שירות תחרותי של מספר “סדרני משלוחים” ארציים יכול להשלים באופן יעיל את הסדרנים המקומיים ולספק לנהגי מוניות לקוחות גם כאשר הם יוצאים לנסיעות מחוץ לחוגי הפעילות שבשליטת התחנות.

* נהגי מוניות מעדיפים באופן טבעי תנועה סמוכה לאזורים אופייניים בלקוחות, כמו מרכזי עסקים או אזורי מלונות. העדפה זו מזניחה נתחי שוק הניתנים לטיפוח, כמו שכונות מגורים, או קבוצות אוכלוסייה מיוחדות הנוטות להיעזר במוניות, כמו קשישים, בעלי מוגבלויות, או לקוחות מוסדיים ומפעלים. החלשת הזיקה המגבילה נהגי מוניות לתחנות מסוימות מאפשרת ניידות גבוהה יותר ומתן שירות לחוגי לקוחות רחבים יותר.

מקורות וחומר לעיון:

בג”צ 8179/05 טקסי “המרכז” בע”מ נ’ כנסת ישראל ואח’, פדאור (לא פורסם) 06 (19) 644.

Taxi Regulation and Policy

The Los Angeles Taxi Workers Alliance, Jacqueline Leavitt, Gary Blasi, Fall 2009, University of California Transportation Center

In Bribe Case, a Taste of Regulation’s Perils, Samuel R. Staley, 11.10.09 Washington Post

Leave a Reply