“אגרות גודש” נוסח תל אביב יפו

באופן רשמי לא מיושמת בתל אביב יפו תוכנית “אגרות גודש”. הלכה למעשה מופעלת תוכנית גביית אגרות וקנסות חניה בהיקף משמעותי, המקיימת ומפעילה מנגנונים מפותחים של פיקוח ואכיפה. האם ניתן לשפר ולשכלל את תוכנית החניה ולהשיג את המטרות של תוכניות “אגרות הגודש”?תוכנית גביית אגרות וקנסות חניה בתל אביב יפו

עיריית תל אביב יפו מפעילה תוכנית מפורטת ומקיפה ביותר של הסדרי חנייה ובמסגרת זו גובה סכומי כסף נכבדים עבור אגרות חניה וקנסות חניה. תוכנית החנייה העירונית התפתחה במשך שנים עקב בצד אגודל, תוך לימוד לקחים ועריכת שינויים הדרגתיים כתגובות לדרישות מהשטח ולצבירת ניסיון מעשי. תוכנית החנייה העירונית כוללת צביעה של שולי חלק מאבני השפה בעיר המסמנת את כללי החניה לצידם. ישנם אזורים בהם החנייה חופשית ואזורים בהם היא מותרת בתשלום. ישנם תחומים בהם אסורה חניה ועצירה, וישנם אזורים בהם קיימים שלטים הקובעים היתרים וסייגים מגוונים. ההיתרים המגוונים עורכים אבחנות שונות בין חנייה ממושכת לעצירה קצרה למטרות מוגדרות, כמו פריקה וטעינה, בין תושבי אזורים נתונים לאורחים מבחוץ, או בין שעות חניה שונות.

הצלחתה של תוכנית החניה מחייבת שיקול דעת ומערך פיקוח ואכיפה, שבלעדיו, התוכנית עלולה להיות “הלכה ואין מורין כן”, או “גזירה שאין הציבור עומד בה”. בתל אביב יפו קיים מערך מפותח של פיקוח ואכיפה. מערך הפיקוח כולל צוותי פקחים עירוניים הסורקים את הרחובות ורושמים דו”חות לעברייני החניה, ומערך האכיפה עוסק בסדרי גבייה מינהלים ובהליכים משפטיים הכרוכים בדו”חות ובגבייה. בנוסף לכך קיים מנגנון שיפוט לאזרחים החולקים על דו”חות החנייה שנרשמו על ידי הפקחים או על הקנסות שהושתו עליהם. הניסיון המצטבר והנרכש של יישום תוכניות החניה בעיר הניב לקחים, כללים ותקדימים שונים, המגבשים את הודאות והבהירות, הנדרשות כדי שתתקיים מערכת יעילה שהציבור מוכן להשלים עמה.

סדר הגודל הכספי של תוכנית גביית האגרות וקנסות החניה בתל אביב יפו משמעותי. עד לאחרונה, קשה היה לקבל מידע מספר התקציב העירוני, ונתונים בדבר היקף אגרות החניה וקנסות החניה בתל אביב התבססו על שמועות וקטעי מידע שדלפו לעיתונות. יוזמה של פעילים ממפלגת “עיר לכולנו” באופוזיציה העירונית שינתה את המצב, וכיום המידע הגלום בספר התקציב העירוני נמצא ברשת האינטרנט באתר http://ourbudget.org.il כולל כלי ניתוח המכונה “התקציבולטור”. יודעי ח”ן ו-ח-ן מבינים כי סעיפים בספרי תקציבים אינם חזות הכול – כך לדוגמא, כינויי סעיפים תקציביים אינם מספקים תמונה מלאה ומדויקת על השימוש שנעשה בפועל בתקציבים, על אופן השימוש, טיבו ויעילותו. תקציבים שונים נסתרים בסעיפים כלליים המוכתרים בכינויים כמו, “שונות” או “הוצאות אחרות”, ובנוסף קיימים מקורות שונים “חוץ-תקציביים”. יחד עם זאת סעיפי ספר התקציב מספקים נתונים גסים בעלי חשיבות רבה.

מספר נתונים בולטים ומרשימים עולים מספר התקציב של עיריית תל אביב יפו בנוגע להסדרי החניה. מהצעת התקציב העירונית לשנת 2009 עולה כי ההכנסות הצפויות מחנית מכוניות הן 238,500,000 שקלים חדשים, כאשר ההכנסות הצפויות מקנסות חניה הן 196,500,000 שקלים חדשים וההכנסות הצפויות מגביית אגרות חניה מוסדרת הן 41,000,000 שקלים חדשים. ההכנסות העירוניות מחנית מכוניות הן כמעט עשירית ממקור ההכנסות העיקרי של העירייה – גביית ארנונה כללית – אשר מסתכם ב – 2,487,500,000 שקלים חדשים. ההכנסות מחניה בתקציב שנת 2009 קרובות להכנסות מגביית אגרות מים, המסתכמות ב – 245,000,000 ש”ח. אם נתעלם מהתמיכות הממשלתיות בתקציבי החינוך והרווחה העירוניים, הרי סעיף ההכנסות העירוניות מחניה הוא אחד הסעיפים הנכבדים בגודלם. לצורך ההשוואה יצוין כי ההכנסות משירותי תברואה הם 130,910,000 ₪ ומאגרות והיטלי ביוב 128,500,000 ₪. אגרות רישיונות לשלטים מסתכמות ב – 37,000,000 ₪, היטלי סלילת כבישים 26,500,000 ₪, וההכנסות מהיטל השבחה 26,300,000 ₪.

האם ניתן להסב את תוכניות החניה לתוכנית “אגרות גודש”?

ערים שונות בעולם, ובהן סינגפור, לונדון, ולאחרונה שטוקהולם, הנהיגו תוכניות של “אגרות גודש”, שמטרתן לגרום לדילול כמות כלי הרכב הנכנסים לערים וגודשים אותן, ולעודד תנועה באמצעים חליפיים, כמו תחבורה ציבורית, אופניים או הליכה רגלית. תוכנית להנהגת “אגרות גודש” הוכנה והועלתה גם לגבי מטרופולין דן והעיר תל אביב יפו, אך לא יושמה. תוכניות “אגרות הגודש” מגדירים תחום עירוני שכל הנכנס אליו מחויב בסכום כספי, ובכך יוצרות תמריץ שלילי להיכנס לתחומים הגדושים יותר. כדי שתוכניות אגרות הגודש יתקבלו על ידי הציבור נהוג להקצות את כספי האגרות למיזמי תחבורה שונים, שמטרתם לשפר את התנועה בתחומי הערים בתחליפי מכוניות.

תוכניות מודרניות של “אגרות הגודש” מיושמות באמצעות מצלמות המתעדות את כניסת כלי הרכב לתחומים החייבים באגרות, ודורשות הקמת מערכי בקרה, גבייה ואכיפה. מכיוון שבתל אביב יפו קיים זה מכבר מערך מוכן של גביית אגרות חניה, עולות השאלות: האם לא פשוט, יעיל וצודק יותר להתייחס לשיטה הקיימת כאל שיטת ויסות כניסת כלי רכב לעיר בדומה למנגנונים הפועלים בתוכניות “אגרות הגודש”? והאם לא נכון יותר לשכלל את השיטה הקיימת, במקום להנהיג שיטה חדשה?

ויסות תנועה

כאמור, המטרה העיקרית של תוכניות “אגרות הגודש” היא להניע משתמשים בכלי רכב פרטיים להימנע מלהיכנס לערים, באמצעות תמריץ כלכלי שלילי. מכיוון שרובם ככולם של הנכנסים לעיר מכוונים ליעד מסוים לידו הם יחנו ולא לנסיעות שוטטות ברחובות העיר, הרי אגרות החניה יכולות להגשים את המטרות של תוכניות אגרות גודש. יתרה מזו, אגרות החניה עשויות להיות מדויקות וצודקות יותר מאגרות גודש. אגרות החניה מדויקות יותר משום שאופן הויסות של אגרות החניה מבוסס על כיוון עדין המבחין בין שעות ומרחבים מוגדרים ובין שימושים ומשכי שימוש שונים, ובכך הוא דומה יותר לניתוח בעיית הגודש באזמל מנתחים, לעומת גרזן הקצבים של אגרות הגודש האחידות בכניסות ללונדון או לסינגפור. אגרות החניה צודקות יותר משום שהן מקיימות מנגנון המחמיר עם פורעי החוק, המטילים עומס רב על שכניהם הצייתנים, והן פועלות כדי למנוע מעברייני חניה לחנות במקומות אסורים, ובהם תחנות אוטובוסים, סמוך לצמתים, על מדרכות, או במקומות המוקצים לבעלי מוגבלויות או לדיירי רחובות.

במצב הקיים אגרות החניה בתל אביב יפו נמוכות מידי כדי שתהיה להם השפעה יעילה, אותה מבקשים להשיג מצדדי אגרות הגודש.  הדבר ניכר מהיחס הבלתי הולם של הסכומים שעיריית תל אביב יפו גובה מעברייני החניה – הכפולים כמעט פי 5 מהסכומים הנגבים מאלו החונים כחוק, ומשלמים את האגרות הצנועות הנדרשות מהם. יחס זה מעיד כי במצב הבלתי מאוזן הקיים רבים העבריינים המוכנים ליטול סיכונים מחושבים ולשלם קנסות גבוהים על אי תשלום אגרות חניה. העלאת אגרות החניה באזורים בהם קיימים ביקושים גבוהים לעומת ההיצע הקיים יכול לשנות את התמונה – לגרום ליותר מקומות חניה זמינים ופנויים ולצמצם את מספר העבריינים הנאלצים, או המוכנים, לחנות בניגוד לחוק.

ראוי לציין כי במצב החוקי הקיים בישראל עיריית תל אביב יפו מתקשה לקבוע תעריפי חניה יעילים המתמחרים כראוי את עלות הגודש והמחסור במקומות חניה. במדינת ישראל קיים תעריף חניה מרבי אחיד האוסר על גיוון תעריפים באזורי חנייה שונים בהתאם לכללי היצע וביקוש כלכליים, או בהשוואה לתעריפים הנגבים בחניונים פרטיים.

סעיף 70.ב. לפקודת התעבורה שכותרתו “הסדר חניה ארצי אחיד” קובע:

“(א) החניה בתשלום בדרך עירונית תהיה על פי הסדר חניה הנהוג בתחומי הרשות המקומית בה מצויה אותה דרך או על פי הסדר חניה ארצי אחיד, על פי בחירתו של נהג הרכב. (ב) בסעיף זה, “הסדר חניה ארצי אחיד” – כרטיס חניה ארצי מטעם המרכז לשלטון מקומי או כל הסדר אחר שיבוא מטעמו במקומו. (ג) שר הפנים ושר התחבורה יקבעו, באישור ועדת הכלכלה של הכנסת, את המחיר המרבי עבור החניה על-פי הסדר החניה הארצי האחיד.

מכוח סעיף זה נקבעו תקנות התעבורה (מחיר מרבי בעבור חניה לפי הסדר חניה ארצי אחיד) התש”ס – 2000, בהן נקבע: “המחיר המרבי בעבור חניה על פי הסדר חניה ארצי אחיד כמשמעותו בסעיף 70ב(ב) לפקודה (להלן – הסדר החניה) יהיה 7.40 שקלים חדשים לשעת חניה.” סעיפים נוספים קובעים הסדרי הצמדה למדד, אך לענייננו החשוב הוא שקיים תעריף חניה ארצי עירוני אחיד, המהווה תקרה שמעבר אליה אין הבחנה כלכלית בין אזורי חניה מבוקשים וגדושים לבין אזורים דלילים.

יצוין כי לסעיף 70.ב. לפקודת התעבורה קיים סייג, הקובע אפשרות לעשות שימוש באגרות החניה כמכשיר לויסות שימוש בכלי רכב פרטיים. סייג זה מופיע בסעיף קטן (ד), שבו נקבע:

 “(1) על אף הוראות סעיף קטן (א), רשאית מועצת רשות מקומית לקבוע, ככל הנדרש ובהתאם לצורכי התנועה, תשלום מינימלי קבוע או משתנה בעבור חניה בדרך עירונית או בחלק ממנה, בתחום הרשות המקומית, אם קיימים באותה דרך או בסמוך לה מסילת ברזל מקומית או כל מערך אחר שניתנים בו שירותי תחבורה ציבורית, המספקים תחליף נוח, להנחת דעתה של המועצה, לשימוש ברכב פרטי (בסעיף זה – מערך להסעת המונים), וכן אם קיימים הסדרי חניה נוחים וזמינים למשתמשים במערך להסעת ההמונים; לענין זה – “מסילת ברזל מקומית” – כהגדרתה בסעיף 46א(ה) לפקודת מסילות הברזל [נוסח חדש], התשל”ב-1972.

(2) נוכחו שר התחבורה ושר הפנים, לאחר התייעצות עם שר האוצר, כי מועצת רשות מקומית לא קבעה תשלום מינימלי כאמור בפסקה (1) אף כי הוא נחוץ, להנחת דעתם, לשם עידוד השימוש במערך להסעת המונים, ומתקיימים התנאים האמורים בפסקה (1), רשאים הם, באישור ועדת הכלכלה של הכנסת, לקבוע תשלום מינימלי כאמור בפסקה (1) במקום מועצת הרשות המקומית.

(3) נקבע תשלום מינימלי בדרך עירונית לפי פסקאות (1) או (2), לא יחול בה הסדר החניה הארצי האחיד או הסדר אחר שנקבע לפי סעיף 77, למעט הסדרים שנקבעו לעניין חניית נכים ותושבי הדרך העירונית האמורה; נקבע תשלום מינימלי לפי פסקה (2), לא תהא מועצת הרשות המקומית רשאית לשנותו, אלא בהסכמת השרים האמורים באותה פסקה, ובאישור ועדת הכלכלה של הכנסת.”

עיריית תל אביב יפו לא עשתה עד כה שימוש בסייג המתייחס לתעריפי חנייה מינימאליים העולים על התעריף המרבי המקובל סמוך למערך כלשהו של תחבורה ציבורית. יתכן שהעניין נובע מכך שלא נחה דעתה שקיימים שירותי תחבורה ציבורית המשמשים תחליף נוח לשימוש ברכב פרטי. תהא הסיבה אשר תהא, באופן עקרוני קיימת אפשרות חוקית להעלות את תעריפי החניה האחידים ולהשתמש בהם כמנגנון לויסות גודש.

ייעוד תקציבים לפתרונות תחבורה חליפיים

במקומות בהם החילו או הציעו תוכניות אגרות גודש, כמו סינגפור, לונדון, ניו-יורק או שטוקהולם, לוו ההצעות להטיל אגרות חדשות בתרופה שנועדה לרכך את ההתנגדות הציבורית לאגרות, והיא שימוש בסכומי האגרות למימון תחליפים לרכב הפרטי, כמו שיפור התחבורה הציבורית, סלילת שבילי אופניים או שיפור המדרכות להולכי הרגל. את אגרות החניה הנגבות בתל אביב יפו ניתן כמובן להקצות ולייעד לקידום ושיפור תחליפי תחבורה פרטית, אך היום הדבר אינו נעשה בפועל וההכנסות הנכבדות מאגרות החנייה והקנסות משמשות למסגרת הכללית של התקציב.

התחבורה הציבורית בגוש דן אינה מנוהלת על ידי רשות תחבורה מטרופוליטאנית, הזוכה לתקציבים עירוניים, כנהוג במקומות שונים בעולם, אלא על ידי תאגידים פרטיים, הזוכים לתמיכות ממשלתיות והעיריות אינן מסייעות לסבסוד תפעולם. אמנם קיימת בעיריית תל אביב יפו יחידה מנהלית המכונה “רשות לתנועה, תחבורה וחנייה”, אך כוחה ותקציבה של רשות זו מוגבלים בהשוואה לרשויות תחבורה מטרופוליטאניות בעולם המערבי. ההקצאה התקציבית ל-“רשות לתנועה, תחבורה וחניה” של עיריית תל אביב יפו, בהצעת התקציב לשנת 2009 היא סך של 1,770,000 ₪, כאשר סמוך למסגרת כללית זו מצוינת הקצאת סכום של 545,000 שקלים חדשים ל-“פרויקטים תחבורתיים”, וסכום של 500,000 שקלים חדשים ל- “פרויקט שבילי אופניים”. בהתחשב בכך שהכנסות העירייה מחניה מסתכמות ב – 238.5 מיליון שקלים חדשים, הרי ההקצאה ל-“רשות התנועה, התחבורה והחנייה” העירונית ולמיזמי התחבורה המעשיים שהיא מקדמת היא בבחינת לעג לרש, אם קיימת כוונה לקדם תחליפים לתחבורה הפרטית.

החשש העיקרי מהטלת אגרות גודש הוא שהן ירחיקו לקוחות ועסקים מערים בהן הן מוטלות ויגרמו לערים נזק כלכלי העולה על התועלת. חשש זה מוצדק כאשר האגרות מוטלות בצעדים דרסטיים, אך הוא ניתן לריכוך על ידי שימוש בשינויים הדרגתיים ומבוקרים הבוחנים את ההשפעות של האגרות ועורכים תיקונים בהתאם לתגובות. השיעורים הגבוהים של סכומי קנסות החניה המשולמים בתל אביב מעידים כי למרות חירוק שיניים ותרעומת, ציבור רב מוכן להסתכן בתשלום הקנסות ולא לציית לתוכניות החנייה, אך אינו מגלה נכונות להימנע מלהיכנס לעיר בכלי רכב פרטיים. שינויים הדרגתיים באגרות החניה במקביל לשיפור אמצעי תחבורה חליפיים לכלי הרכב הפרטיים ובחינת ההשפעה על חיי העיר, יכולים לחולל שינויים באופן מבוקר וזהיר.

“אגרת הגודש” בלונדון היא 8 לירות שטרלינג – סכום נכבד הרבה יותר מאגרות החניה המקובלות בתל אביב. בהתחשב בכך שלתל אביב יפו נכנסים מידי יום כחצי מיליון מכוניות פרטיות, הרי תרחיש של תשלום אגרת גודש בסך 40 ₪ על ידי 250,000 נהגים במשך 250 ימים בשנה עשוי להניב סכום העולה פי 10 על ההכנסות הנוכחיות מאגרות החניה. אך האם תהיה התאמה בין היקף האגרות לבין טיב פתרון התחבורה שיוגשם על ידי הרשויות? בעניין זה ראוי להקשיב לדבריו של חיימה לרנר, לשעבר ראש עיריית קוריטיבה, אשר הנהיג בעירו מהפיכת תחבורה על ידי שימוש יצירתי באוטובוסים מפרקיים. מר לרנר טוען כי היחס בין התקציב לבין הפתרונות היצירתיים דווקא הפוך:

“If you want creativity, cut one zero from your budget. If you want sustainability, cut two zeros. If you want to make it happen, do it fast.”

מקורות וחומר לעיון:

“התקציבולטור” http://ourbudget.org.il

http://www.streetfilms.org/curitibas-brt

Leave a Reply