שותפויות בין הון ושלטון להקמת תשתיות

הצירוף “הון ושלטון” מזוהה עם הקשרים שליליים של קנוניות בין שררת השלטון לעוצמת בעלי הון על חשבון הציבור הרחב. הקשרים שליליים אלו מזיקים למיצוי יתרונות חיוביים משותפויות ממוסדות ומבוקרות בין רשויות שלטון לבין בעלי הון.

 סכנות היהירות וההתנשאות הנובעים משררה

כוח ההשפעה של מרבית בני האדם על סביבתם החברתית מוגבל על ידי כוחות מנוגדים, אך באופן טבעי מתפתחים גורמים שכוח השפעתם רב מזה של חבריהם או אחיהם. כוח השפעה מוגבר יכול להיות, בין השאר, תוצאה של עושר אישי – שעשוי להקנות לבעליו כוח באמצעות כושר השפעה כלכלית, או מנהיגות – שעשויה להעניק לבעליה עוצמה גבוהה של השפעה שלטונית. נפשו של אדם סביר אינה מורגלת בעודף כוח ושררה על סביבתו, וזכייה בהם עלולה להשפיע לרעה על לבו – לנטוע בו יהירות ורגשות גאווה מופרזים, או לגרום לו להתנשא ולזלזל בסביבתו החברתית.

ספרי חוקים יכולים לקבוע אמנות חברתיות, קודים ונוהלי התנהגות מוסכמים לבניית חברה תקינה, אך כדי לבנות חברה בריאה נדרשים גם קודי התנהגות רגשיים-מוסריים היוצרים איזונים ובלמים מפני סטיות חריגות. המקרא בספר דברים מתייחס לבלמים הנדרשים לריסון נטיות נפשיות שליליות שעלולות להתפתח באופן טבעי בליבם של אלו הזוכים להשפעה חברתית חזקה ויוצאת דופן על סביבתם.

* בספר  דברים, פרק ח’, פסוקים י”א – י”ח, מתואר הסיכון העלול להיגרם כתוצאה מצבירת הון רב: “השמר לך פן תשכח את ה’ אלוהיך, לבלתי שמור מצותיו ומשפטיו וחקתיו, אשר אנכי מצוך היום. פן תאכל, ושבעת, ובתים טובים תבנה, וישבת. ובקרך וצאנך ירבין, וכסף וזהב ירבה לך, וכל אשר לך ירבה. ורם לבבך, ושכחת את ה’ אלהיך המוציאך מארץ מצרים מבית עבדים…ואמרת בלבבך: כחי ועצם ידי עשה לי את החיל הזה….

* בפרק י”ז, פסוקים י”ד – כ’, מתוארים אמצעי הריסון הנדרשים והסיכון העלול להתלוות לשררה שלטונית: “כי תבא אל הארץ אשר ה’ אלהיך נתן לך, וירשתה, וישבתה בה, ואמרת אשימה עלי מלך, ככל הגוים אשר סביבתי. שום תשים עליך מלך, אשר יבחר ה’ אלהיך בו: מקרב אחיך, תשים עליך מלך…רק לא ירבה לו סוסים…ולא ירבה לו נשים, ולא יסור לבבו, וכסף וזהב לא ירבה לו מאד. והיה כשבתו על כסא ממלכתו וכתב לו את משנה התורה הזאת על ספר מלפני הכהנים הלוים. והיתה עמו וקרא בו כל ימי חייו – למען ילמד ליראה את ה’ אלהיו לשמור את כל דברי התורה הזאת ואת החקים האלה לעשתם. לבלתי רום לבבו מאחיו,  ולבלתי סור מן המצוה ימין ושמאל – למען יאריך ימים על ממלכתו הוא ובניו בקרב ישראל.”

המקרא מזהיר מראש מפני סכנות ההשפעה לרעה על אופי האדם ביחס לאחיו כתוצאה מצבירת עושר מופלג “...ורם לבבך…ואמרת בלבבך: כוחי ועצם ידי עשה לי את החיל הזה…“, או מצבירת שררה שלטונית “…לבלתי רום לבבו מאחיו…“. רום הלב ושכרון הכוח הנובעים מעושר או שררה הם מצבים נפשיים אופייניים וצפויים העלולים לפגוע בשיקול הדעת ולהוביל את בעלי ההשפעה להחלטות שרירותיות או גחמניות, או להחלטות המוטות על ידי כוונות להאדיר את כבודם או עושרם.

החיובי בשותפויות שלטון והון לפיתוח תשתיות תחבורה

שילוב של נציגי שלטון מתנשאים ובעלי הון רמי לב הוא קרקע נפשית פורייה עליה עלולים לצמוח עשבים שוטים של חוסר אחריות ושחיתות המזיקים לטובת הציבור. יחד עם זאת, בתנאים מבוקרים ומפוקחים, דווקא שותפויות בין השלטון לבין בעלי הון עשויות לאחד עוצמות למבנים חיוביים, תוך קיזוז ונטרול שאיפות שררה שליליות מנוגדות. בשנים האחרונות מתרבים ומתפתחים בעולם מיזמי תשתיות הנבנים בשותפויות בין רשויות שלטון לבין בעלי הון – “PPP – Public Private Partnership”. מיזמים אלו הוכיחו כי שילוב זרועות מבוקר בין רשויות שלטון לבין בעלי הון עשוי להיות בעל יתרונות.

כדי להבין את היתרונות של שותפויות ציבוריות ופרטיות ראוי לציין כי בדמוקרטיות המודרניות קיימות מערכות שונות של איזונים, בלמים ובקרה הן על כוח השלטון והן על בעלי ההון, שיש בהן יתרונות וחסרונות:

* השלטון מרכז כספי מסים, הוא בעל הזכויות לניהול התשתיות ויש לו נגישות גבוהה למוסדות חקיקה ותקינה וכוחות שלטוניים, כמו תכנון, שיטור או הפקעה לצורכי ציבור. השלטון אינו פועל בחלל ריק והוא נתון לבקרה על ידי מנגנונים של הפרדת רשויות. הרשות המבצעת נתונה לבקרה של הרשויות המחוקקות והשופטות ולביקורת ציבורית הנשמעת בעיתונות החופשית. גם בתוך יחידות הרשות המבצעת פועלות מערכות בקרה על ידי מבקרי פנים, משרד מבקר המדינה וגורמים מקצועיים הבוחנים החלטות מדיניות במדדים כלכליים, תקציביים ומשפטיים. לעתים נשמעת ביקורת כי דווקא עודף של בקרה ופיקוח משתק את כוחם של המדינאים וגורם לקיפאון במימוש החלטות ציבוריות.

* בעלי ההון בשוק הפרטי עשויים להיות משוחררים וגמישים יותר בהליכי קבלת החלטות לעומת גופי שלטון, אך גם הם נתונים בכבלים של בקרה ופיקוח. חלק ניכר מההון בשווקים הוא הון השייך לציבור הרחב, אשר מתנקז לקרנות חסכון, השקעה, פנסיה או ביטוח המנוהלות בידי תאגידים המתמחים בניהול הון. ההון הפרטי נתון לפיקוח ולבקרה שלטוניים וציבוריים מצד רשויות כמו המפקחים על שוק ההון, על הבנקים או על הביטוח, ומצד ציבור המשקיעים. המשטרים התאגידים המנהלים את ההון הציבורי פועלים על פי חוקים ונהלים השואפים ליצור אמצעי בקרה, ונתונים במקרי הפרה חריגים לביקורת שיפוטית.

המסגרת המקובלת לשיתוף בין המגזר הציבורי לפרטי לפיתוח תשתיות תחבורה היא בדרך כלל החכרת תוואי קרקע ציבורי לתאגיד פרטי, המתחייב לפתח עליו כבישים או מסילות רכבת, להפעיל את המערכות, ובסוף תקופת החכירה למסור אותן לציבור. החזר הוצאות הפיתוח נערך לאורך זמן באמצעות גביית אגרות דרך או דמי נסיעה. גביית התשלומים הצפויים יוצרת בסיס לתזרים מזומנים חיובי להחזר השקעות ההון הבסיסיות ולתוכניות מימון. מבנה השותפויות הציבוריות-פרטיות במיזמי תחבורה עשוי ליצור גם מקורות מימון חדשים וגם אמצעי ריסון כלכליים יעילים ובעלי עוצמה:

* שותפות בין המגזר הציבורי לפרטי להקמת מיזמי תשתיות דרכים יוצרת מקור הון למימון צורכי ציבור מחוץ למסגרת התקציב המקובלת, כאשר המימון ממוקד במיזם מסוים שצפוי להניב רווחים. הון זה עשוי להקל על הקופה הציבורית ולשחרר תקציבים ציבוריים לאפיקים מועילים אחרים. בסופו של דבר מקור ההון משולם על ידי ציבור משלמי אגרות דרכים, אך תשלום זה עשוי להיות צודק ואף מועיל כאמצעי לויסות השימוש בדרכים.

* ההלך הנפשי הנובע מגבהות לב של גורמי שלטון עלול להוליך אותם ליזום מיזמי תשתית המוטים על ידי כוונות להאדיר את שמם של היוזמים ולהטביע את חותמם על ההיסטוריה ופני הארץ לשנים רבות. מנהיגות בעלת חזון הצופה לטווח הארוך רצויה, אך הטיית מיזמים מעבר לצורך הציבורי השימושי כתוצאה מהענקת משקל רב לגבהות הלב עלול להעמיס על הציבור מחיר יקר, להיות בלתי יעיל ולהסיט משאבים חיוניים מאפיקים מועילים ורצויים. שיתוף הון פרטי ביוזמות ציבוריות עשוי לרסן את ההטיות הציבוריות מהעדפת מיזמים שהרושם החיצוני שבהם רב על תועלתם הממשית.

* בחינת מיזמים מגלומניים היא קשה משום שמטבעם אלו מיזמים חסרי תקדים שקשה להשוותם למיזמים אחרים, ולנתח אותם על סמך ניסיון מהעבר. מדינאי כריזמטי הנופל בשבי ההטיה הרגשית למען מגה-מיזם עשוי לקדם אותו על סמך אמונות ותקוות יותר מאשר על בסיס הגיוני. ציבור רחב שכספי המסים הבלתי מזוהים שלו ישאבו לקידום מגה-מיזם מיותר עלול לגלות חוסר ידע וחוסר עניין בהתנצחות והתנגדות עם מיזם אווילי, אך כאשר מספר שותפים עסקיים פוטנציאליים ידרשו לשקול האם כדאי להם לסכן את כספם בשותפות במיזם מסוכן, הם יערכו חוות דעת מקצועיות השוקלות בקור רוח את כדאיות השותפות במיזם וקיים סיכוי רב שתגובותיהם ישפכו צוננים על חלומות יקרים.

* קופת המדינה אינה מתנהלת על בסיס טהור של רווח והפסד, אלא על בסיס שיקולים פוליטיים. בזבוז כספי ציבור מאוצר המדינה על מיזמי תשתית חסרי תוחלת כלכלית עלול להתרחש כאשר האחריות להפסד תגולגל על ציבור רחב במשך שנים רבות. טעויות בשיקול דעת של מדינאים אינם עומדים לבחינה בבתי משפט וההנחה היא שמדינאים כושלים משלמים את המחיר בכך שלא ייבחרו שנית לשמש נציגי ציבור בתום תקופת כהונתם. מימון ציבורי מסופק על ידי מוסדות פיננסים הנדרשים לפעול לפי אמות מידה מקצועיות ובמקרה של כשלון או רשלנות נבחריהם עלולים לעמוד לדין ולשלם מחיר אישי כבד. המציאות הוכיחה כי אמצעי הבקרה הקיימים כנגד מקבלי החלטות במוסדות פיננסיים לא תמיד מספקים, אך במוסדות אלו קיימת מסורת של שיקולים שמרניים וזהירים על בסיס חובות אחריות, זהירות ונאמנות לכספי ציבור.

* מדינאים שונים פעלו במשך שנים לקדם מיזמים של רכבות תחתיות וקלות במרכזים המטרופולינים בישראל. רעיונות אלו נתקלו בסרבנות ובביקורת של פקידי משרד האוצר – פקידי משרד האוצר אמונים על שמירת כספי המסים והקצאתם על בסיס של שיקולי עלות / תועלת ויעילות כלכלית, ועמדתם עיכבה מיזמים אלו. מכיוון שחזון מדיני מונע באמונה ולהט רגשיים ולא רק בבחינות קרות רוח, קשה למדינאים לקבל את מסקנות הכלכלנים הכפופים להם, והם הצליחו לעבור את משוכות הביקורת. קידום מיזמי הרכבות הקלות בירושלים ובגוש דן עבר משוכות שונות, אך נתקל בקשיים חדשים כאשר הגיע רגע של אמת לבחינת הכדאיות הכלכלית של התוכניות בשלב “הסגירה הפיננסית”. כאן נתקלו היזמים מהמגזר הציבורי והפרטי בשמרנות ועיקשות של נציגי בנקים וגופים פיננסיים שבחנו וקראו בעיון ובעין ביקורתית את תחזיות הרווח והעלויות של המיזמים. קשיים אלו עשויים לחסוך כספים לציבור משלמי המסים ולציבור החוסכים, לרכך ולתקן תוכניות בעלות סיכונים גבוהים ותוחלת רווח נמוכה, ולשמש בלם ללהט מדיני המנותק מקרקע המציאות.

* מגה מיזמים רבים נבנו לאורך ההיסטוריה מכספי ציבור של אוצרות מדינה או מוסדות דת על ידי בעלי השפעה שעמדו לרשותם מקורות כספיים עצומים ובקרה ציבורית נמוכה. כאשר גופים פרטיים שימשו קבלני ביצוע של בעלי ההשפעה, גילו מיזמים אלו נטיות להיות מוערכים כזולים וקלים יחסית לביצוע בשלבי התכנון, אך קשים, יקרים וממושכים בשלבי הביצוע. כאשר מגה מיזמים מתוכננים מלכתחילה בשותפות בין גופים ציבוריים לפרטיים ושני הצדדים חולקים מראש את הסיכונים העלולים להתרחש בעתיד, יורדים מיזמים מסוג זה לקרקע המציאות ונשקלים בכובד ראש עלויות, סיכונים צפויים, או ציפיות לרמת שימוש מוגבלת ותועלת נמוכה.

* בשיטה המסורתית מדינות סללו תשתיות דרכים לאחר עריכת מכרזים או פנייה לקבלני ביצוע פרטיים ונבחר המציע הזול ביותר. לאחר שלב הסלילה, וכאשר נדרשה תחזוקה משמרת נערכו מכרזים נוספים לתחזוקת הדרכים. בדיעבד הסתבר כי המציע הזול עלול לעלות ביוקר כאשר הוא אינו שוקל את עלות האחזקה לאורך חיי המיזם, אלא רק את שיקולי הטווח הקצר שבין תפיסת הקרקע למטרות הכשרה לבין מסירת התשתית המוכנה לרשות הציבורית. כאשר תשתית נבנית מראש בשיתוף בין גופים ציבוריים לפרטיים וגופים פרטיים נדרשים להתחרות על בנייה והפעלה של מיזם תשתיות משך מספר עשורים, נוצר תמריץ לבנות אותם מלכתחילה כראוי תוך שיקול העלות לכל אורך מחזור החיים של המתקן ולא רק בשלבי הקמתו.

* יחידות סמך או קבלני משנה של גופים ציבוריים הקימו והפעילו באורח סביר תשתיות סבילות יחסית כמו כבישים סלולים. המצב שונה כאשר נדרשים תפעול רצוף וממושך ובקרה מתמדת, כמו בהפעלת רכבות על מסילות ברזל או כבישי אגרה – כאן ניסיון החיים הוכיח כי יש יתרון לגופים פרטיים, הממוקדים במשימה מוגדרת הדורשת תשומת לב, ובעלי הנעה חזקה יותר לפעול כראוי. שותפות בין מוסדות ציבור לגופים פרטיים להפעלת תשתיות פעילות הוכיחה כי הגופים הפרטיים מסוגלים לספק רמות גבוהות של שירות ותחזוקה שוטפת, או לבצע משימות פעילות שוטפות כמו הפעלת ניידות דרך או גביית אגרות דרך בתמחור משתנה לפי ביקושים.

* ממשלות יכולות לפעול באמצעות תאגידים ממשלתיים, אך גם שיטה זו אינה חפה מחסרונות, ובהם, מעורבות יתר פוליטית בתאגידים הממשלתיים – בבחירת חברי הנהלה ועובדים, שליטה על מוקדי כוח באמצעות ועדי עובדים או התערבות בשיקול דעתם של הנהלות התאגידים.

הקמת שותפויות ציבוריות-פרטיות דורשת תשומת לב רבה ומחייבת למצוא איזונים בין העניין הציבורי לעניין הפרטי. בין השאר, העניין הציבורי דורש לשמר בידי הציבור שליטה על קניינים ציבוריים, שקיפות, שיתוף הציבור, בקרה מוקפדת על גופים פרטיים שהואצלו אליהם סמכויות ציבורית להפעלת תשתיות וגביית אגרות, שמירה על ביצוע שינויים בתגובה למציאות משתנה בהתקשרויות ארוכות טווח, או על זכויות עובדים. העניין של השותפים הפרטיים הוא להגן על עצמם מפני סיכונים קיצוניים וגבוהים, או מפני סיכונים התלויים בשינוי נסיבות מדיניות, ביטחוניות או כלכליות. מה שנעלה מספק הוא שדעה קדומה גורפת לפיה שותפויות בין “הון-לשלטון” לעולם שליליות אינה נכונה והיא עלולה להזיק לציבור יותר מאשר להועיל.

מקורות וחומר לעיון:

The Case for Public-Private Roads, Robert Poole, 6.5.2009, Freedom Politics

The Promise and Risks of Public-Private Partnerships, keneth orski, 5.4.2010

Highway Public-Private Partnerships: More Rigorous Up-front Analysis Could Better Secure Potential Benefits and Protect the Public Interest. GAO-08-44, February 8.

Highlights

The Benefits of Private Investment in Infrastructure, (March 2010), Sphehre Managers of Issues & Reputations, In Coordination With Others.

המלצות לבחינת פרויקטים תחבורתיים נוספים לקידום בשיתוף הסקטור הפרטי (PPP) לשנים 2008 – 2015, מדינת ישראל, משרד האוצר, משרד התחבורה והבטיחות בדרכים, ינואר 

Leave a Reply