“נבנה, הם כבר יבואו”

“נבנה, הם כבר יבואו”, היא אמירה אופיינית ליזמי רכבות הטוענים באופטימיות שכאשר המיזם יושלם הלקוחות יגיעו. בפועל, פעמים רבות, לאופטימיות אין אחיזה ואין כיסוי במציאות.

הליכי קבלת החלטות על בסיס אלתורים ואופטימיות מוגזמת המלווה בביטחון עצמי מופרז נתפסים כאופייניים למדינת ישראל. המונחים “יהיה בסדר”, “סמוך”, “עזוב”, או “חפיף”, הם ביטויים עבריים המתארים גישות ניהול ופיקוד הנשענות על מנהיגות שטחית אך יהירה ובוטחת. גישות אלו הוכיחו עצמן לא אחת כאשר מיעוט יהודי פעל בשיטות של גרילה מדינית כדי לפתח ישות עצמאית תוך הערמה על השלטונות העותומאניים או הבריטים בתכסיסים מסוג “דונם פה ודונם שם” או קביעת עובדות בשטח בשיטת “חומה ומגדל”. הפגנת ביטחון עצמי מופרז הוכיחה עצמה לא אחת גם לאחר הקמת המדינה, כאשר מעטים נדרשו לנהל מאבקים וקרבות פנימיים וחיצוניים נגד רבים וחזקים מהם, או נגד רוב אדיש. אמונה, ביטחון עצמי ואופטימיות מופרזת עשויים להפוך את הנועז והבלתי יאומן למציאות ומניעים צעדים מעשיים במקומות בהם הססנות, לבטים, עניות הדעת, או חקירה לעומק גורמים לקיפאון מעשי.

גישת הביטחון העצמי המופרז היא בדרך כלל נועזת ועשויה להיות נכונה כאסטרטגיה ללוחמת גרילה צבאית ומדינית, אך ספק רב בתבונתה וצדקתה כשנדרשת אסטרטגיה ארוכת טווח במוסדות יציבים ומתוקנים. בממסדים בהם מפותחות רעות חולות, כמו עודף בירוקרטיה המקשה על קבלת החלטות מעשיות ועל ביצוען, התעוזה נדרשת כדי לטפל במחלות הממסדיות ובנוהלי עבודה מאבנים, אך לא כדי לקבל החלטות מהותיות מסוכנות ובלתי שקולות. במרבית המקרים בהם נערכות פעולות על בסיס עודפי תעוזה וביטחון, ועצימת עיניים כלפי איסוף יסודי של מידע, ניתוח מעמיק, לימוד מניסיון העבר והפעלת שיקול דעת, נגרמים נזקים העולים על התועלת שבעשייה. בהליכי קבלת החלטות יש מקום של כבוד לאחד הכללים הבסיסיים העתיקים שלומדים תלמידי הרפואה, “primo non nocere” – “ראשית אל תזיק”. רופא חסר ניסיון שאינו יודע בוודאות כיצד לרפא מחלה המופנית לטיפולו לומד כי מוטב שישב ולא יעשה מאום, ובלבד שלא יפעיל כוונות טובות בדרך שיש בה כדי להזיק למטופל. תובנה זו יפה לא רק בתחום הקליני.

שיטות ה-“סמוך” וה-“יהיה בסדר” אינן תופעה ישראלית ייחודית והן מאפיינות מיזמי תשתיות תחבורה בכלל, ומיזמי רכבות בפרט, בכל רחבי העולם. האמרה “נבנה, הם כבר יבואו” שגורה בקרב יזמי תשתיות המצדדים באופטימיות יתרה בקידום מיזמי המחמד בהם הם תומכים. אמרה זו מכוונת לומר כי לאחר סלילת כביש או מסילה הנוסעים יגיעו וינצלו היטב את התשתית שתבנה, וכי נבואות ותקוות השימוש המבורך בתשתיות תגשמנה את עצמן. להנחה כי תשתיות חדשות נוטות להתמלא בתוכן יש אחיזה במציאות, שכן פעמים רבות לאחר הרחבת קיבולת כבישים היא מתמלאת בנפחי תנועה שקשה לאמוד את היקפם מראש. תופעה זו ידועה בספרות המקצועית כהתעוררות של “תנועה רדומה” או “תנועה מושרית”, והיא מתייחסת לנפחי תנועה הנובעים מתגובה אנושית לתשתיות חדשות, היוצרות הזדמנויות תנועה חדשות במרחב ומהוות מקור השראה לתנועה חדשה. השראה זו מחוללת מסעות ושימושי קרקע חדשים ומעוררת רצונות תנועה רדומים וכבושים.

יתכן שהאמרה “נבנה, הם כבר יבואו”, מבטאת תגובת חוסר אונים לדיונים עקרים בשאלות מסוג “מה קדם למה, הביצה או התרנגולת?” המתעוררות תדיר כאשר שוקלים לפתח תשתיות תחבורה – האם התשתית צריכה להקדים את התנועה והיא זו שתעורר ותיצור אותה, או שמא רק לאחר התגבשות לחצים וקשיי תנועה יש לפתח ולהשקיע בתשתיות נדרשות כמענה לביקושים ודאיים? אין ספק שקיימים קשרי סיבה ומסובב מעגליים בין פיתוח תשתיות לבין ביקושי תנועה, אך למרות שמדובר ביחסי ביצה ותרנגולת, המציאות מוכיחה כי מיזמי תשתיות יקרים מתגלים כתרנגולות או ביצים עקרות ויקרות. כאשר מדובר במיזמים זולים או הפיכים ניתן בדיעבד לתקן נזקים, או לספוג סיכונים סבירים ומחושבים הניטלים מראש. הקשיים קיימים במיזמי תשתית יקרים וממושכים, המטביעים חותם עמוק על הסביבה, כאשר קשה ויקר להפכם ולהחזיר את המצב לקדמותו.

לכאורה, כאשר משקיעים בתשתיות דרכים ותנועה אין סיכונים גבוהים של מחסור בביקושים צפויים, משום שליצר האדם לנוע אין שיעור ותמיד יתעוררו רצונות רדומים למסעות, טיולים או שוטטויות סרק נוכח אמצעי נגישות וניידות קלים, נוחים וזולים. מלבד הספק שיש להטיל במידת התבונה בעידוד שוטטות סרק, ההנחה שתשתיות תנועה יתמלאו בנוסעים אינה מדויקת – דרכים שאינן מובילות לשום מקום ימשכו תנועה מוגבלת, וכך גם דרכים המובילות לאזורים דלילים בשימושי קרקע שאין להם כוח משיכה מיוחד, חברתי, כלכלי, חזותי, או תרבותי. גם דרכים ומסילות עומדים בתחרות מול אמצעי תנועה או נתיבים מתחרים, סלילת תשתית נחותה בהשוואה לתשתית מתחרה עשויה להניב תועלת דלה הפחותה מההשקעות בפיתוח. תחרות בדרכים מסוימות עשויה לנבוע לא רק מטכנולוגיות תנועה קיימות, אלא גם מהתפתחויות עתידיות של טכנולוגיות משופרות. טכנולוגיות חדשות יכולות למשוך תנועת נוסעים מאמצעי תנועה מסוים לאמצעי תחרותי יעיל, זול או נוח יותר, או לספק תחליפי תחבורה, דוגמת אמצעי תקשורת. ביקושי תנועה מודרניים כרוכים בעלויות כספיות גבוהות אשר צריכות למצוא איזונים בסביבה כלכלית הולמת שתסכים לכסות אותן, כאשר איזונים אלו מופרים הקצאת המשאבים לקויה וגורעת משימושים מועילים אחרים. תהליכי פיתוח וסלילת תשתיות עלולים להשתבש ולהתייקר מסיבות שונות, כמו  גילוי קשיים בפיתוח קרקעות, גילוי אוצרות טבע או ערכי תרבות מוגנים, שלא נתגלו בסקרים מוקדמים. מהאמור לעיל עולה כי בפיתוח תשתיות קיימים סיכונים והוא חייב להיערך בשיקול דעת ובזהירות.

פרופסור בנט פלייברג הוא מומחה לתכנון אשר ייסד תוכנית מחקר אקדמית בנושאי תכנון מגה מיזמי תשתיות באוניברסיטת אלבורג בדנמרק. פרופסור פלייברג, יחד עם עמיתיו, המומחית לתכנון פרופסור מט ק. סקמריס הולם, והמומחה לסטטיסטיקה ומתמטיקה, פרופסור סורן ל. בול, ערכו סדרת מחקרים שניתחו מספר רב של מגה מיזמי תשתיות שנערכו ברחבי העולם. לפני סדרת מחקרים זו, לא נערכו בעולם מחקרים מקיפים ושיטתיים לבחינת הדיוק של הערכות מיזמי תשתיות, אלא בחינות נקודתיות של מיזמים בודדים או ספורים. המחקרים של תוכנית המחקר הדנית למגה מיזמי תשתיות גילו פגמים שיטתיים בהליכי קבלת החלטות ברחבי העולם בנוגע לייזום מיזמי ענק בתחומי פיתוח תשתיות. באביב 2005 פרסמו החוקרים תוצאות מחקר שבחן את התועלת של מגה מיזמים במסגרתו נבחנו 210 מיזמי תשתיות תחבורה שונים שנערכו ב – 14 מדינות שונות ברחבי העולם, כולל מדינות מפותחות ומתפתחות. תיק המחקר כלל 27 מיזמי רכבות ו – 183 מיזמי כבישים שהושלמו בין השנים 1969 – 1998, ששווים הכולל הסתכם בסך השווה ל – 59 ביליון דולר של ארה”ב בערכי שנת 2004. מחקרם של פלייברג, סקמריס הולם ו-בול העלה כי באופן שיטתי נעשתה עבודה גרועה של הערכת ביקושים למיזמי תחבורה, וכי בנוגע למיזמי רכבות התחזיות לביקושי נסיעות היו מנופחות בהפרזה רבה לעומת הנסיעות בפועל.

לפי ממצאי המחקר, ב – 9 מתוך 10 מיזמי רכבות תחזיות הנוסעים היו מופרזות. סדר הגודל הממוצע של ההפרזה בתחזיות שנערכו לקראת מיזמי רכבות היה כפול ממספר הנוסעים בפועל. סדר גודל גבוה זה של שגיאות נמצא לא רק כאשר נבחנה התועלת של המיזמים, אלא גם כאשר הוערכה העלות החזויה – תחזיות הנוסעים היו מנופחות ואילו הערכות העלויות המעיטו מגודלם האמיתי. הטעויות לא התפזרו באופן זהה כשגיאות אקראיות שחזו היקף נוסעים גבוה ונמוך מהביצועים בפועל, אלא גילו תדירות גבוהה יותר ועקביות בניפוח מספר הנוסעים החזוי לעומת מספר הנוסעים שעשה שימוש במיזמים אלו בפועל. המחקר בחן מיזמים שביצועם נפרס על פני תקופה של 30 שנה וגילה כי טיב התחזיות לא השתפר במשך תקופה זו. החוקרים טוענים כי הממצאים השיטתיים מצביעים על כך שאין מדובר בחוסר מזל אקראי המושפע מגורמי אי-ודאות או מנסיבות מסוימות, אלא בדפוס שיטתי של תת-ביצוע המעיד על פגמים עקרוניים. ההסברים שנתנו החוקרים להערכות המוטעות נעים בין רשלנות של מקבלי החלטות, הנובעת מאופטימיות מופרזת ומחקר לקוי, לבין שחיתות מכוונת – הטיית מיזמי תשתיות על ידי בעלי עניין שביקשו להפיק טובות הנאה אישיות מביצוע המיזמים והטיית שיקול דעת של מדינאים, שביקשו להטביע חותם באמצעות מיזמי תשתיות מרשימים.

אחת הדוגמאות הבולטות להערכה מנופחת של נוסעים התקיימה כאשר נבנתה מערכת רכבות עירונית מתקדמת בעיר בנקוק שבתאילנד. בנקוק היא עיר צפופה ביותר ונראה היה שרכבת עירונית עילית תקל על תעוקת גודש התנועה הכבד וענן זיהום האוויר שנפלט מכלי הרכב הנעים ברחובותיה. הצורך האמיתי במערכת תחבורה מתקדמת לא הצדיק הקמת מערכת שחזתה תנועת נוסעים גבוהה פי 2.5 לעומת מספר הנוסעים שעשה שימוש ברכבות בפועל. על בסיס ההערכות המופרזות הושקע בפיתוח הרכבות העירוניות בבנקוק סכום של כ – 2 ביליון דולר ארצות הברית. על בסיס הערכות אלו נבנו תחנות גדולות המכילות רציפים ארוכים, ונרכש מלאי גדול של קטרים וקרונות. כתוצאה מהפער בין התחזיות המופרזות לשימוש בפועל חלק גדול מצי הרכבות חנה בטל במוסכי הרכבת העצומים והרציפים בתחנות היו ארוכים מידי עבור הרכבות הקצרות שנדרשו בפועל. ההשקעה המופרזת ברכבות גרמה להשקעות מיותרות ולהפסדים תפעוליים כבדים וגרעה משאבים כספיים מוגבלים וחיוניים מהשקעות אחרות, הן בתשתיות תחבורה והן בצרכים חברתיים אחרים הנדרשים בתאילנד המתפתחת.

חוסר הדיוק וההפרזה בהערכת הביקושים באו לביטוי גם במיזמי כבישים וגם במיזמי מסילות ברזל, אך הם היו מובהקים הרבה יותר במיזמי הרכבות לעומת מיזמי הכבישים, המנהרות והגשרים. בחצי ממיזמי הכבישים שנחקרו ההבדל בין התחזית המוקדמות לבין נפחי התנועה בפועל עלה על 20% הפרזה בתחזיות, לעומת ממוצע הפרזה של כ – 106% במיזמי הרכבות, ופיזור השגיאות לחיוב ולשלילה במיזמי הכבישים היה מאוזן יותר ביחס לתחזיות הנוסעים ברכבות. היקף השגיאות הבולט דווקא במיזמי רכבות מוסבר בכך שמדובר במיזמים יקרים מאוד, ייחודיים וחסרי תקדים יחסית, בתחרות של הרכבות עם אופני התנועה המתחרים הפועלים במרחב, ובקושי לכסות נפחי תנועה מרחביים גבוהים באמצעות מסדרונות רכבת.

נתוני הקלט של תחזיות תנועה והדמיות של הערכות תנועה עתידיות כוללים נתוני מפתח שטבועה בהם מידה רבה של חוסר ודאות, ובהם נתונים דמוגרפיים, כלכליים או טכנולוגיים, אך ניתוח שיטתי ומקצועי של נתונים אלו עדיף על קבלת החלטות רגשית המבוססת על אופטימיות ויהירות. היקף השגיאות שהתגלה ביחס למיזמי הרכבות וכיוון הטייתם הם עדויות סטטיסטיות ברורות לכך שהופעל שיקול דעת שגוי ומוטה, באווירה מסוג “נבנה, הנוסעים כבר יבואו”. קלות הדעת הבלתי נסבלת בהליכי קבלת ההחלטות הנוגעות למגה מיזמי תחבורה בעולם מוכיחה כי האופטימיות המופרזת  ביחס למיזמים יקרים גורמת נזקי עתק לחברה ולרווחתה החברתית והכלכלית. לטענת החוקרים הדנים, התרופות לאיזון בין הטיית תחזיות לבין ביצועים בפועל הן עיגון חובות של שקיפות בהליכי קבלת ההחלטות, הטלת אחריות על ביצוע תחזיות רשלניות ושכלול ויישום שיטות הערכה ותחזיות חדשות.

מקורות וחומר לעיון:

How (In)accurate Are Demand Forecasts in Public Works Projects? The Case of Transportation,  Bent Flyvbjerg, Mette K. Skamris Holm and Soren L. Buhl, Journal of American Planning Association, Vol. 71, No. 2, Spring 2005

http://flyvbjerg.plan.aau.dk/Traffic91PRINTJAPA.pdf

אומדנים ושיקול דעת המועדים להשתבש

Leave a Reply