אמצעים שונים הנבחרים להגשמת מטרות מדיניות בתחום התחבורה מתגלים בפועל כחסרי תועלת או כבעלי תועלת נמוכה מזו החזויה כתוצאה מ-“השפעות מקזזות”. על “השפעות מקזזות” והשפעתן על רפורמת “המיסוי הירוק”.
כוונות מדיניות ו-“השפעות מקזזות”
פתגם ידוע ביידיש קובע: “האדם מתכנן, ואלוהים צוחק”. מדינאים מתווים רעיונות ופועלים להגשמת תוכניות מדיניות, אך המציאות טופחת על פניהם. כל תוכנית, וגם כזו המונעת מכוונות טהורות, מעוררת תגובות מעשיות מנוגדות והשפעות ישירות ועקיפות בלתי צפויות שבכוחן לקזז את הכוונות הטובות ולהפוך את הקערה על פיה. מהנדסים מציעים פתרונות טכנולוגיים יצירתיים וחדשניים ורוזנים מציעים תחבולות, אך גורמים התנהגותיים, פסיכולוגיה של המונים או כוחות כלכליים עלולים להתעורר ולהסיט כיווני מהלכים רצויים לצדדים ואף לאחור.
תחום התחבורה רווי בדוגמאות רבות של מקרים בהם מתגלים פערים בין מטרות מדיניות מוצהרות העומדות ביסודם של אמצעים מעשיים נבחרים לבין הגשמת המטרות המדיניות בפועל. במקרים רבים המציאות מגשימה מעט מהתקוות הנתלות באמצעים מסוימים, ובמקרים קיצוניים נגרמות תוצאות שנזקן עולה על תועלתן כאשר הן נבחנות ביחס למטרות המוצהרות. הפער בין הכוונות לבין המציאות נובע פעמים רבות מ-“השפעות מקזזות”, הנובעות מכך שאמצעי מסוים גורם ל-“התנגדות” מעשית, להנעת תנועת רתע, או התנהגות הפוכה מהציפיות. נציין מספר תופעות אופייניות של השפעות מקזזות המודגמות בתחום מדיניות התחבורה:
* אחד האמצעים המעשיים הנבחרים כדי להגשים מדיניות המכוונת להקטין גודש תנועה הוא הרחבת תשתיות תחבורה וסלילת כבישים חדשים. פעמים רבות מסתבר כי הרחבת קיבולת תנועה היא פתרון קצר טווח לבעיות גודש תנועה, אך בטווח הארוך שיפור קיבולת תנועה הוא בעל כוח משיכה המעורר תנועה חדשה של כלי רכב נוספים ושל נסיעות ארוכות יותר. התוצאה המעשית המנוגדת למדיניות המתוכננת והמיוחלת היא היווצרות גודש תנועה חדש וחמור מקודמו הסותם את הקיבולת החדשה והמורחבת. לעיתים, לתופעות הגודש החדשות יש השפעות מרחביות מכבידות שאיש לא פילל ולא צפה את התרחשותן.
* שיפור תשתיות דרכים הוא אמצעי שמטרתו לשפר את זרימת התנועה ובכך להפחית את ההשפעות השליליות הכלליות הנובעות מעומס תנועה. כאשר תנאי הנהיגה נוחים, רבים נוטשים את התחבורה הציבורית לטובת כלי רכב פרטיים. כאשר מספר הלקוחות של התחבורה הציבורית פוחת, יורדת הרווחיות של מפעילי התחבורה הציבורית ועליהם להפעיל תוכניות התייעלות באמצעות צמצום קווים או תדירות נסיעות, או לפצות עצמם על אובדן רווחים באמצעות העלאת תעריפי הנסיעה. התוצאה מירידה ברמת השירות והעלאת התעריפים של התחבורה הציבורית היא הנעת נוסעים נוספים למעבר מהתחבורה הציבורית לפרטית, ובכך יעילות זרימת התנועה נפגעת ומתקזזת ועומס העלויות החיצוניות של התחבורה הפרטית על כלל הציבור עולה.
* כדי לשפר בטיחות בדרכים נבנות תשתיות “סלחניות” שמטרתן לספק תנאים בטוחים יותר לנהגים. התשתיות המשופרות כוללות, בין השאר, כבישים רחבים יותר, הרחבת שדה הראייה לנהגים או מעקות בטיחות. לעתים התשתיות המשופרות לא משיגות את התוצאות המקוות, לא משום שאמצעים אלו אינם משפרים את סביבת הנהיגה ומקלים על הנהגים, אלא משום שחלק מהנהגים מתווה מחדש את גבולות נטילת הסיכונים ומוריד את רף הזהירות באמצעות פחות תשומת לב לנהיגה או נהיגה מהירה יותר.
“רפורמת המיסוי הירוק” והשפעות מקזזות
ב – 1.8.2009 החל בישראל יישום של תוכנית ממשלתית שזכתה לכינוי: “רפורמת המיסוי הירוק”. ממשלת ישראל אימצה המלצות של ועדה ממשלתית בין-משרדית שהכינה תוכנית מורכבת לשינוי מבני במיסוי כלי הרכב בישראל במטרה לספק תמריצים חיוביים לרכישת כלי רכב חסכוניים בפליטת מזהמים ותמריצים שליליים לרכישת כלי רכב הפולטים כמויות גבוהות יחסית של מזהמים. “רפורמת המיסוי הירוק” טרם עמדה במבחני הזמן בטווח הארוך, אך כבר עתה ברור כי “השפעות מקזזות” מנטרלות חלק משמעותי מהכוונות הטובות שביסוד הרפורמה.
השפעות מקזזות בשרשרת השיווק לצרכן
חלק משמעותי מההשפעות המקזזות את רפורמת המיסוי הירוק נובע ממבנה שוק הרכב בישראל. שרשרת האספקה של כלי הרכב בישראל מתחילה ביצרני רכב הנמצאים מעבר לים, עוברת דרך יבואני הרכב, ומהם למשווקי משנה בדרך לצרכן הסופי. בשנים האחרונות למעלה משני שליש מכלי הרכב החדשים המשווקים במדינת ישראל נרכשים על ידי חברות ליסינג המחכירות אותם לחברות עסקיות בדרך כלל לתקופות של כשלוש שנים. כלי רכב המוחכרים על ידי חברות הליסינג נמסרים לשימוש עובדי החברות החוכרות. עובדי החברות החוכרות הם למעשה צרכני הקצה של כלי הרכב החדשים הזורמים לשווקים, אשר עושים בהם שימוש הן לצרכים מסחריים והן לצרכים פרטיים.
במצב הקיים מרכז משמעותי של כוח קנייה ושיווק עבר מידיהם של יבואני הרכב לחברות הליסינג. באמצעות כוח המיקוח המוגבר של חברות הליסינג הן לוחצות על יבואני הרכב לספק להן הנחות מפליגות, ונוצרים פערים גבוהים בין מחירוני הרכב לצרכן המפורסמים באופן רשמי על ידי היבואנים לבין מחירי הרכב שמשלמות חברות הליסינג ליבואנים בפועל. מבחינת חברות הליסינג ההנחות היחסיות המפליגות להן הן זוכות מהיבואנים מזכות אותן בתועלת משולשת – התועלת הראשונה היא ההנחה הישירה בעת רכישת כלי הרכב. התועלת השנייה היא שמירה על ערך יחסי גבוה של כלי הרכב שברשותן, אשר נמכרים לשוק ככלי רכב משומשים בתום תקופת הליסינג כשמחירם נגזר מהמחיר הרשמי לצרכן ולא מהמחיר המוזל לחברות הליסינג. התועלת השלישית היא התמריץ לחכור כלי רכב מחברות הליסינג במקום לרכוש כלי רכב ישירות מהיבואנים.
מהאמור לעיל עולה כי בתווך בין יצרן הרכב לבין צרכן הרכב הסופי בישראל קיימת שרשרת של עמלות, רווחים ומסים, אותם גובים היצרנים, היבואנים, חברות הליסינג, משווקי הרכב ורשויות המס. כדי שצרכן הרכב הסופי יעדיף כלי רכב הפולטים פחות מזהמים לא די בכך שרשויות המס, שהן חוליה אחת בשרשרת, ייצרו מסים נבדלים השואפים לעודד כלי רכב ידידותיים לסביבה, שכן החוליות האחרות עלולות להפעיל “השפעות מקזזות”. החוליות האחרות עלולות לנצל את הפחתות המס על כלי רכב ידידותיים לסביבה כדי להגדיל את מתח הרווחים שלהם כך שבמקום שההטבה תתגלגל לצרכן היא תהפוך למקור רווח עסקי, או להיפך, להוריד את מתח הרווחים שלהם בשיווק כלי רכב בעלי פגיעה יחסית רעה לסביבה כדי לשמור על נתחי שוק.
השפעות מקזזות בשימוש הצרכני בכלי רכב ידידותיים לסביבה
כדי למנוע או להקטין צריכה של דלקים מאובנים מטעמים מדיניים – כמו עצמאות אנרגטית או צמצום פליטות מזהמים וגזי חממה מכלי רכב – מופעלים במקומות שונים בעולם אמצעים מדיניים מכוונים שמטרתם לעודד פיתוח טכנולוגיות חדשות וצריכה של כלי רכב חסכוניים בצריכת דלק, וכלי רכב שפליטות הזיהום היחסיות שלהם נמוכות. מחקרים אמפיריים שצפו בהתנהגות צרכנים שנהנו מכלי רכב חסכוניים יחסית בצריכת דלק גילו כי היעילות לא הובילה לחיסכון המצופה בצריכת אנרגיה.
* חלק מהצרכנים שנהנו מייעול צריכת הדלק ברכביהם ניצלו את החיסכון להגדלת מרחקי נסיעה או להרגלי נסיעה פחות חסכוניים, ובכך קיזזו את יתרונות ההתייעלות.
* במדינת ישראל הוכח כי הפחתת מסים על כלי רכב לא בהכרח מצמצמת את הכנסות האוצר ממיסוי רכב, אלא להיפך היא עשויה לגרום להגדלתן. הדבר מתרחש באותו אופן שבו סוחר בשוק מוזיל את מרכולתו, אך מגדיל את רווחיו על ידי הגדלת מחזור המכירות. מכאן שהפחתת מסים על כלי רכב ידידותיים יחסית לסביבה עלולה להוביל לתוצאות סביבתיות מזיקות יותר מאלו הקיימות.
* חלק מצרכני הרכב שנהנו מחיסכון בצריכת דלק לא שינה בהרבה את הרגלי הנסיעה שלו, אך השתמש בהכנסות הפנויות שנוצרו מהחיסכון בסעיף הוצאות הדלק להגדלת הוצאות אחרות של שימושים המשפיעים במישרין או בעקיפין על הגדלת זיהום האוויר וצריכת אנרגיה. כך לדוגמא, נטען כי השקעת כספי החיסכון הנובע מייעול בצריכת דלק במעבר לתזונה עשירה בחלבונים מן החי במקום חלבונים מן הצומח בעלת השלכות סביבתיות חמורות יותר לעומת הבערת דמי החיסכון במיכל דלק.
העלים הירקרקים של “רפורמת המיסוי הירוק” משפיעים באופן ישיר על שחקנים בתחום המסחר ברכב, כמו יבואני רכב, חברות ליסינג, צרכני ליסינג ואוצר המדינה. השחקנים בעלי העניין מבקשים למצוא בתוכניות המס עלי תאנה מתאימים להסוות עניינים החורגים מנושאי איכות הסביבה. לעומת בעלי העניין, המגיבים בלהט ל-“מיסוי הירוק”, מקומו וייצוגו של הציבור הרחב מוחלש ועמום ועמו בחינת ההשפעות הסביבתיות המוצהרות, ומנגד ההשפעות המעשיות המקזזות. ראוי להזכיר כי כלכלני האקולוגיה, מתיס ווקרנייג’ל ו – וויליאם ריס המליצו להוציא את כספי החיסכון שמקורם בהתייעלות אנרגטית מהמעגל הכלכלי ולייעד אותם לאפיקי השקעה מחדש בשיקום הון טבעי. להמלצה זו רפורמת “המיסוי הירוק” אינה מתייחסת.
מקורות וחומר לעיון:
“Feebate“
http://www.rmi.org/rmi/Library/T08-09_FeebatesLegislativeOption
“Sustainable Transportation Accessibility: A Grand Challenge for the World – and MIT, John Sterman, 9.2.2010, MIT
http://transportation.mit.edu/events.php
הקרב על הליסינג מתחדש – מורה נבוכים, שחר הזלקורן, 6.5.2010, YNET