תכנון ערים ארוך טווח ותמ”א 38

בזמן שבעולם מתקיימים דיוני תכנון מלומדים בסוגיות צמיחת הערים והצפיפות העירונית בטווח הארוך, במדינת ישראל אושרה תוכנית מתאר ארצית שבכוחה להגדיל באופן מהפכני את הצפיפות העירונית – תמ”א 38. תוכנית זו, שיישומה מדשדש, נועדה לענות לבהלה מרעידות אדמה, אך כדאי להעמיק בהשלכותיה המהפכניות על התכנון העירוני בטווח הארוך, על החברה ועל הסביבה.

 ערי העולם זוללות קרקעות בתיאבון מוגבר

בינואר 2011 פורסם מחקר חדש בשם “Making Room for a Planet of Cities”, ( – “הכנת מקום לעולם של ערים”). המחקר נערך על ידי צוות חוקרים בניהולו של שלמה אנגל, בחסות מוסד לינקולן למדיניות קרקעות בארצות הברית. המחקר המשיך מחקר קודם שנערך בהזמנת הבנק העולמי.

עורכי המחקר ערכו דין וחשבון המסכם סקרים ומחקרים המבוססים על נתונים סטטיסטיים, מפקדי אוכלוסין, מפות גיאוגרפיות ממוחשבות, תצלומי לוין ומפות היסטוריות. החוקרים בחנו 120 ערים ברחבי העולם המאוכלסות בלמעלה מ – 100,000 נפש,את השינויים בערים אלו בכלל, ובפרט בין השנים 1990 ל – 2000. בנוסף, החוקרים בחנו את מגמות הצפיפות העירונית ב – 20 ערים ברחבי ארצות הברית בתקופה 1919 – 2000, דגם התרחבות של 30 ערים ברחבי העולם בתקופה 1800 – 2000, ובחנו במבט תמציתי שטחי כיסוי קרקע עירונית בלמעלה מ – 3,600 ערים ברחבי העולם בשנת 2000, בהתבסס על תצלומי לוין.

הנתונים שנאספו נותחו תוך התייחסות לחמש תכונות מפתח והם – שטחי כיסוי של קרקעות עירוניות, צפיפות אוכלוסין ביחס לשטחים בנויים, ריכוזיות – שנמדדה לפי המרחקים של האזורים המאוכלסים ממרכזי הערים, פיצול השטחים הפתוחים בתחומי הערים והצמימות (קומפקטיות) העירונית.

הממצאים הבולטים של המחקר מדהימים ויש המגדירים אותםמדאיגים, ואף מפחידים:

* ערי העולם זוללות קרקעות בתיאבון מואץ. תופעה זו התפרסמה בפרברים של ארצות הברית, אך היא חובקת את כל העולם, כולל מדינות מפותחות ומתפתחות בכל היבשות. פרברי ענק מתפתחים סביב מגה-ערים בעלות אוכלוסייה של למעלה מ – 10 מיליון תושבים כמו מומבאי, קראצ’י, כלכותה, קהיר, שנחאי או מקסיקו סיטי, אך היא אינה ייחודית לערי הענק. גם ערים בינוניות בעלות אוכלוסייה של מעל 100,000 נפש צומחות במהירות מדהימה.

* במהלך המאה העשרים מרבית הערים שנחקרו הכפילו את שטחם 4 פעמים, ובאופן מצטבר הרחיבו את האזורים הבנויים שלהם ביותר מפי 16.

* בממוצע, מהירות הגידול הפיזי של שטחי הערים כפולה למעלה מפי שתיים מקצב גידול האוכלוסיות שלהן.רמות צפיפות האוכלוסין בערי העולם נתונות במגמות ירידה, ומנגד שטחי הערים מכרסמים בשטחים שכנים נרחבים יותר. הכרסום הגובר מושפע מגידול האוכלוסין והעושר, ומהירידה בצפיפות המחיה.

* האוכלוסייה העירונית בעולם צפויה להכפיל את עצמה בתוך 43 שנים, ובמדינות המתפתחות בתוך 30 שנים בלבד. מנתוני העבר ניתן להסיק כי שטח הכיסוי של הקרקעות העירוניות בעולם שיידרש לאכלס את ריבוי האוכלוסייה יוכפל בתוך 19 שנים, ובמדינות המתפתחות ישולש.

* צפיפות האוכלוסין בערים יורדת בכל העולם בקצב מהיר. קיימת מגמה ברורה של הגירה משכונות פנימיות צפופות למרחבים היקפיים דלילים יותר. המחייה בסביבה ההיקפית אפשרית תוך שמירה על משרות עבודה בתחומי הערים באמצעות אמצעי ניידות מנועיים.

* ארצות הברית היא המדינה שבה צריכת הקרקע העירונית היא הגבוהה ביותר, אך סין, ברזיל והודו מתקרבות לצריכת הקרקע האמריקאית.

התנועות בעד ונגד הרחבת הקרקעות העירוניות

בזמן שערי העולם משתרגות לעבר קרקעות סמוכות בקצב מואץ, בארצות הברית מתבססת תנועה נגדית תכנונית, חברתית וסביבתית,הקוראת להגבלת גבולות הערים. ארצות הברית הייתה החלוץ לפני המחנה העולמי בכל הנוגע לתופעת “הפרבור”, בזכות שפע קרקעות במדינה רחבת ידיים זו ורמת מינוע גבוהה שהקדימה את העולם המתפתח במספר שנות דור. בעשורים האחרונים קמו בארצות הברית תנועות המתנגדות למגמת התרחבות הערים, ובהן ה-“ניו אורבניסטים” או תומכי ה-“צמיחה החכמה”. תנועות אלו קוראות לעידוד תכנון קרקעות צמום וצפוף, בין השאר באמצעות תיחום שטחי ערים לגבולות נוקשים והתבססות על מערכות תחבורה ציבורית נוקשות.

תומכי הגבלת הערים מבקשים להחזיר את תנועת המטוטלת מהערים המתבזרות לערים האירופאיות המסורתיות והצפופות. בעלי הגישה המצמצמת טוענים כי חוקים נוקשים, המציבים גבולות להתפשטות הערים, יגרמו לעיבוי שימושי הקרקע, לניצול חללים עירוניים שטרם נוצלו ולחידוש אזורים מתיישנים באמצעות בנייה רוויה יותר.

התכנון הצפוף נתמך בנימוקים סביבתיים, המבקשים להאט את קצב הכרסום של שטחים טבעיים פתוחים, המשרתים חיי בר, אזורי פנאי ונופש, שטחים חקלאיים ונוף טבעי. התכנון הצפוף נועד גם להקטין את היקף הנסועה בכלי רכב מנועיים ולייעל את תפקוד הערים על ידי קיצור מרחקי התנועה בין שימושי קרקע שונים.

המציאות המשתקפת מהתפתחות ערי העולם, ובכללם ערי ארצות הברית, היא עדות לכך שהכוחות התומכים בהרחבת השטחים העירוניים חזקים יותר, מהמבקשים לצמצם ולצופף. הלשכה לסטטיסטיקה בארצות הברית פרסמה לאחרונה את נתוני ממפקד האוכלוסין שנערך בשנת 2010 וסיכם עשור של שינויים מאז 1990.מנתונים אלו עולה בבירור כי מגמת “הפרבור” בערי ארצות הברית נמשכת באופן מובהק.”הלב ההיסטורי” של אזורי המטרופולין העיקריים בארצות הברית – בעלי אוכלוסייה של מעל מיליון נפש – צמח בקצב איטי יותר בתקופה 2000 – 2010 בהשוואה לתקופה 1990 – 2000. תוצאות סקר שנערך ב – 50 אזורי מטרופולין בארצות הברית מלמדות כי מרכזי הערים ההיסטוריים מהווים 9% מהגידול באזורי המטרופולין בין השנים 2000 ל – 2010, בהשוואה ל – 15% בשנים 1990 – 2000. אזורי הפרברים בלטו בתרומה של 91% לצמיחה באוכלוסיית אזורי המטרופולין בין השנים 2000 – 2010, בהשוואה ל – 85% בעשור הקודם.

למגמות ההתרחבות נימוקים חברתיים וכלכליים. הגדלת תחומי הערים היא מענה לגידול אוכלוסין טבעי והגירה לתחומי הערים, אך המחקר של שלמה אנגל ושותפיו מוכיח כי שטחי כיסוי הקרקעות העירוניות גדלו פי שניים מגידול האוכלוסין, ולכן הסבר זה לבדו אינו מספק. ביקושים גוברים להרחבת השטחים העירוניים נובעים מלחצים כלכליים של אזרחים המבקשים לפתח קרקעות חדשות וזולות יותר מאלו שבאזורים ההיסטוריים המפותחים והמוגבלים.

להתרחבות העירונית קשר לשוויון זכויות קניין ושוויון הזדמנויות במשטרים המבקשים לפזר את הון הקרקעות הציבוריות כדי להיטיב עם ציבור רחב ולא עם מעטים הנהנים ממלאי קרקעות זמינות מוגבל ויקר. משטרים מושחתים, כובלים את אזרחיהם בעודף רגולציה ותכנון המגבילים את מצאי הקרקעות הזמין לציבור ומשמרים עושר בידי מעטים. הקצאת קרקעות זולות יחסית בפאתי ערים מאפשרת לציבור רחב יותר להגשיםדיור בר-השגה, ובכך לחלץ רבים ממעגלי עוני, להגדיל שוויון ותוצר. בתהליכי התרחבות הערים, הטבעות החיצוניות החדשות מספקות מלאי קרקעות חדש, בשעה שערכן של הקרקעות בטבעות הפנימיות יותר עולה ומעשיר את בעליהן. הזרמת מצאי קרקעות חדשות זמינות שומר על מחירי נדל”ן סבירים לא רק בטבעות החיצוניות, אלא בכל תחומי הערים, העומדים כל העת בתחרות מתמדת עם אזורי פיתוח חדשים. ניצול הקרקעות המרוחקות אפשרי אודות לניידות מנועית המקלה על הרחבת היקף שימושי הקרקע, כל זמן שעלות הניידות זולה מעלות הקרקע.

מחברי המחקר “Making Room for a Planet of Cities”סבורים שלא ניתן להתעלם מהצפוי, או לאלץ את המציאות החזקה הצפויה להתרחש. לטענתם, המרשם הנכון הוא להתכונן לקראת הצפוי בהיקף רחב ולטווח הארוך, על מנת להקדים את הבאות ולפתח במהירות ובנדיבות קרקעות ליישובים חדשים, שימנעו עלייה מואצת של מחירי קרקעות. הדו”ח ממליץ לתכנן את הערים תוך מבט ל – 30 שנים לעתיד ולהרחיב את גבולות הערים באופן יזום ומתוכנן.

מחברי המחקר מעבירים ביקורת של הגישה הגורפת של תנועות ה-“גידול החכם” או גישת ה-“הסגר” של ערי אירופה. הם סבורים כי גישה זו עשויה להלום ערים דלילות אוכלוסייה בארצות הברית, אך לא ניתן להשליכה למקומות אחרים, כמו לערי הודו הצפופות. מחברי הדו”ח ממליצים לתכנן מרחבים חדשים להתרחבות עירונית, וכי במסגרת התכנון לעתיד יילקחו בחשבון הצרכים הצפויים של האוכלוסייה העירונית החדשה. הם ממליצים שבמהלך התכנון לטווח הארוך יוקצו מראש בתוך תחומי הערים והקרקעות המפותחות, שטחים פתוחים, שטחי גינון, ורשתות תחבורה, הכוללות רשתות עורקיות ומאספות כדי להבטיח את צורכי הניידות הצפויים של האוכלוסייה הגדלה. עורכי המחקר ממליצים לתכנן מראש את רשתות התחבורה כך שיתאימו לתנועת מכוניות ומשאיות הובלה ומערכות תחבורה ציבוריות חסונות. המחקר של מכון לינקולן אינו רואה בבנייני דירות גבוהים וצפופים ערך הראוי לתמיכה, ואינו מתייחס להשפעות הסביבתיות של פיתוח צמום. הדו”ח מייצג גישה פרגמטית ברת השגה, כדי שערי העולם יהיו בריאות יותר ויצומצמו שכונות העוני המקיפות אותן.

מחברי הדו”חות ערים לכך שבאופן טבעי ראשי ערים, הסובלים ממגבלות תקציביות, נמנעים להקצות תקציבי תכנון לטווחים ארוכים הנמצאים הרחק מעבר לתקופות הכהונה שלהם, אך דווקא בגלל נטייה זו הם ממליצים להיות מודעים לחשיבות התכנון לטווח הארוך. מנהל ברית ערים בבנק העולמי התייחס למחקר החדש והסביר כי המחקר מטפל ברפלקס מותנה של ערים רבות המבקשות למנוע הגירה של אוכלוסיות חלשות לתחומי הערים, להרחיק שכונות עוני ממרכזי הערים ולקבע אותם בפרברים חיצוניים. כדוגמאות לתכנון טוב שהביט קדימה לטווח הארוך וחזה את הנולד מציינים מחברי המחקר את מתכנני העיר ניו יורק שחזו בשנת 1811 מאה שנים קדימה, ותכננו בגבולות האי מנהטן רשת דרכים ומבנים המתפרסת צפונה, או את תכניות בניין העיר של ברצלונה משנת 1859, שצפו פיתוח עתידי נרחב.

תמ”א 38 – פוטנציאל לפתרון מהפכני

בזמן שבעולם מתקיימים דיוני תכנון מלומדים הפתוחים לציבור בסוגיות צמיחת הערים וצריכת הקרקעות המואצת והצפיפות העירונית, במדינת ישראל נדמה שהמודעות לנושאים אלו נמוכה. הדיונים הציבוריים מרוכזים בנושא המחסור בקרקעות, ועליית מחירי הנדל”ן בטווח הקצר, אך תכנון ארוך טווח רחוק מסדר היום הציבורי. יחד עם זאת במדינת ישראל עשוי להתגלות פתרון יצירתי מהפכני והכוונה לתוכנית מתאר ארצית מספר 38 לחיזוק מבנים מפני רעידת אדמה, הידועה בשמה המקוצר “תמ”א 38”. מדובר בתוכנית מתאר החלה על כל שטח המדינה והיא מאשרת את הגדלת צפיפות הבנייה בניסיון למנף את הערך הכלכלי של הגדלת הצפיפות וזכויות הבנייה לחיזוק בניינים כדי שיעמדו בתקנים הנדרשים של עמידות מפני רעידות אדמה.

יישומה בפועל של תמ”א 38 מדשדש מסיבות שונות ונושא זה זכה לאחרונה לביקורת בדו”ח מבקר המדינה. בין המכשולים המעכבים את מימוש תמ”א 38 נכללים חוסר כדאיות כלכלית באזורים רבים, קושי להשיג הסכמה בין שכנים רבים בעלי השקפות שונות בבתים משותפים, קושי לנהל משא ומתן רב משתתפים עם דיירים רבים, יזמים וקבלנים, העדר תשתיות מקומיות, שכונתיות ועירוניות ההולמות את הגדלת צפיפות הדיור, מכשולים מצד רשויות התכנון ואי בהירות מצד רשויות המס בנושאים שונים.

מטרתה המוצהרת של תמ”א 38 היא לחזק את הבניינים לעמידות מפני רעידות אדמה, אך היא בעלת השפעה רבה על הגדלת הצפיפות בערים ועל הגדלת מלאי הדירות הזמינות בתחומי הערים. היתרון של תוכנית מתאר מסוג זה הוא שהיא מקנה אפשרות כללית להגדיל את הצפיפות בתחומי הערים לא בטבעות החיצוניות המכרסמות בקרקעות חדשות, אלא באפיקים אנכים על ידי הגבהת הבניינים בערים, ובכך קיימת אפשרות גם להגשים את השאיפות החברתיות להוספת מקומות דיור בתחומי הערים ולהורדת מחירי הדיור, וגם להגשים שאיפות סביבתיות להגביל את התפשטותן של הערים. ראוי לתת את הדעת לפוטנציאל הגלום בתמ”א 38 בכל הנוגע להיבטים החברתיים, הכלכליים והסביבתיים של התוכנית והשפעתה על תכנון ערים ארוך טווח בישראל.

מקורות וחומר לעיון:

Making Room for a Planet of Cities (Policy Focus Report)

Angel Shlomo, with Jason Parent, Daniel L. Civco, and Alejandro M. Blei, January 2011, Lincoln Institute

http://www.lincolninst.edu/pubs/download.asp?doc_id=1195&pub_id=1880

World Cities: Where to Put Their Oncoming Billions?, Neal Peirce, 12.2.11 Washington Post

Final Census Results: Core Cities Do Worse in 2000s than 1990s, Wendell Cox, 25.3.2011, NewGeography


Leave a Reply