תו חניה וזכות חניה לתושב

המציאות שבה הביקוש למקומות חניה במרחב הציבורי עולה על ההיצע הניבה מנגנונים ציבוריים שונים המעניקים לתושבים מקומיים עדיפות לשימוש במקומות חניה על פני זרים באמצעות תווי חניה. על תו החניה וזכותו של תושב עיר לחנות סמוך לביתו.

תווי חניה לתושבים

הפופולאריות הרבה לה זכה הרכב הפרטי גרמה בערים רבות בעולם לעודף ביקוש למקומות חניה במרחב הציבורי לעומת ההיצע הקיים. מצב זה הניב הסדרים מקומיים שונים להקצאת מקומות החניה המוגבלים, שחלקם מבחינים בין תושבי המקום לבין זרים ואורחים. עיריות רבות בעולם ובארץ הנהיגו הסדרי חניה מגוונים המקנים לתושבים מקומיים זכויות לחנות סמוך לבתיהם או בעריהם באמצעות תווי חניה אזוריים או עירוניים. הסדרים אלו שונים ממקום למקום וגם בתוך הערים עצמם עשויים להיות הבדלים פנימיים בין אזורים, שכונות או רחובות שונים. לעיתים תווי החניה מקנים זכות חניה בלעדית ברחוב, שכונה או באזור מגורים לדיירי הסביבה בעלי תווי חניה, כל היממה או בחלקים ממנה. לעתים התווים מקנים זכות לחניה ללא תשלום באזור מסוים תוך העדפת המקומיים לעומת זרים הנדרשים לשלם אגרות חניה, ולעתים תווי החניה מקנים זכויות לחנות בתעריפים מוזלים לעומת אחרים.

במקרים חריגים ניתנים לתושבים מוגדרים זכויות חניה בלעדיות על משבצות חניה מוגדרות סמוך לשוליהם של רחובות ציבוריים. נהוג לסמן משבצת חניה אישית באמצעות מלבן ובו אלכסונים המכונה “מעטפה” ולצדו שלט המציין את מספר הרכב המסוים הזכאי לחנות. מקרים אלו של הקצאת זכות בלעדית לפלוני במרחב הציבורי יוצאי דופן והם מוענקים בעיקר לנכים מוגבלי ניידות. בדרך כלל תווי החניה אינם מעניקים זכות חניה בלעדית ואינם מקנים זכות חניה במשבצת מוגדרת, אלא במרחב מוגדר על בסיס העיקרון “כל הקודם זוכה”. ישנן ערים המגבילות את כמות תווי החניה בהתחשב במצאי מקומות החניה הקיימים, וכאשר אלו אוזלים על התושבים להמתין עד שאחד מבעלי התווים ילך לעולמו או ייפרד מרכבו. הסדר של הקצבת תווי חניה נוהג בברייטון שבבריטניה, שם יש תור המתנה של למעלה משנתיים לקבלת תווי חניה. בערי ישראל לא נהוג לערוך קיצוב של תווי חניה בכמויות מוגבלות, אך כתוצאה מכך קיימים אזורים בהם הרשויות עורכות רישום יתר של תווי חניה, כלומר מונפקים יותר תווי חניה ממספר מקומות החנייה הקיימים בפועל באזור הנתון. מקרים אלו נפוצים, בין השאר, בחלקים מהמרכז הוותיק של תל אביב. כאשר קיים רישום יתר של תווי חניה מסתבר לחלק מבעלי התווים התרים אחר מקום חניה פנוי בשעות המבוקשות כי במקרה הטוב יתמזל מזלם למצוא מקום חניה לאחר ניסיונות איכון ופטרולים ממושכים. במקרה הרע יתברר לסיירי איכון החניה כי  לתו החניה שבידם אין כיסוי.

האם ראוי לתת לתושבי המקום זכות יתר לחניה מקומית לעומת זרים ואורחים?

חוק המקרקעין, התשכ”ט– 1969 מגדיר “מקרקעי ציבור” כסוג קרקעות השייכות לכלל הציבור ובכללן גם מקרקעין של רשויות מקומיות. “מקרקעי הציבור” כוללים תת סוג של קרקעות שייעודן הציבורי מובהק עוד יותר ואשר מכונים “מקרקעי ייעוד”. “מקרקעי ייעוד” הם באופן כללי “מקרקעי ציבור המיועדים לתועלת הציבור”. “דרכים” נכללים בתוך ההגדרה של “מקרקעי ייעוד”.

בתחומי ארץ ישראל, הזכות של כלל הציבור להשתמש בדרכים ובמקומות חניה הוכרה וזכתה להגנה מפורשת עוד בתקופת העותומנים. סעיף 94 לחוק הקרקעות העותומני קבע במפורש ובדוגמאות מוחשיות: “מקומות שהושארו בתוך כפר או עיר, או מחוצה להם לשימושו של הציבור, כגון מקומות חניה לעגלות או לאיסוף בהמות, או מקומות תפילה, דינם כדין דרך ציבורית. אין קונים ואין מוכרים אותם, ואין בונים ונוטעים עליהם, ואין מוסרים אותם להחזקתו הבלעדית של שום אדם. אם נמצא אדם המחזיק בהם זכאים התושבים למנוע ממנו לעשות כן.”

החוק העותומני הדגיש באופן ברור ומוחשי הרבה יותר מחוק המקרקעין הישראלי המודרני את זכויותיו של הציבור על פני הפרט במרחב הקרקעות הציבורי, אך הכיר בעדיפות של ציבור מקומי לעומת ציבור זר. סעיפים 5 ו – 94 לחוק הקרקעות העותומני הכירו בעדיפות של ציבור תושבים מקומי לעומת זרים בכל הנוגע לרעייה בשדות מרעה משותפים ולחנייה של עגלות במקומות ציבוריים משותפים.

בית המשפט העליון הצדיק שיקול דעת של רשות מקומית שהעדיפה תושבים מקומיים לעומת זרים בהקצאת מקומות חניה מוגבלים במרחב הציבורי, ובהעדפת דיירים על בעלי עסקים מקומיים. בבג”ץ 441/97 יוסף צנוירטנ’ ראש-עירייתירושלים, עתר בעל עסק לבית המשפט הגבוה לצדק בטענה כי הוא מקופח לעומת דיירי השכונה הסמוכים לעסקו, הזוכים לתו חנייה אזורי בחינם, בזמן שבעלי העסקים באזור אינם זוכים לכך. בית המשפט העליון קבע כי העדפת תושבים מקומיים לעומת בעלי עסקים אינה מהווה הפליה פסולה, ובין נימוקיו הכיר בחוקיות של העדפת תושבים מקומיים, הן בשל זיקתם הגבוהה למקומות החניה הסמוכים לבתיהם והן משום שהם משלמים מסים והיטלים לרשות המקומית וזכאים לשירותים כנגד תשלומים אלו:

על-פי אמות-המידה שהצבנו,  התוצאה שאליה הגיעה העירייה בקביעת הדיירים באזור המוסדר כקבוצה מועדפת מיתר המשתמשים במקומות החנייה, היא הבחנה מותרת שאינה יוצרת הפליה פסולה, אף כי תוצאה זו פוגעת בקבוצות הנכללות במעגלים החיצוניים, ובוודאי במעגל הקרוב של בעלי הזיקה הקניינית לנכס באזור המוסדר.

….

….

בחלוקה לקבוצות אוכלוסיה שהעירייה רשאית להבחין ביניהן הבחנה רלוונטית,  מזדקרות לעין שתי קבוצות גדולות ושונות לצורך העניין. האחת, כלל תושבי העיר אשר העירייה מופקדת על צורכיהם בתחום המוניציפלי, וחייבת כלפיהם – בהיותם משלמי מסים – במתן שירותים; השנייה, המבקרים בעיר שאינם תושביה, הנכנסים בשעריה בין לצורכי עבודה ובין לצרכים אחרים,  אשר גם כלפיהם יש לעירייה חובות, אך ניתן לומר כי אלה חובות מסוג אחר…”

 בבג”ץ 8676/00 אדם טבע ודין אגודה ישראלית להגנת הסביבה נ’ עיריית רעננה, הוכרה העדפה שהעניקה העירייה לתושביה בכניסה ללא תשלום לגינה ציבורית. נאמר בהקשר זה:

ההבחנה לעניין גביית דמי הכניסה בין מבקרים שהם תושבי רעננה למבקרים שאינם תושבי העיר,  גם היא אינה בגדר הפרה של הנאמנות הציבורית,  משום שהקניין הציבורי במקרה שלפנינו הוא קניינם של תושבי רעננה כאשר עיריית רעננה מופקדת בראש ובראשונה על טובתם ועל צורכיהם של התושבים שבתחומה (ראה: בג”ץ 441/97 צנוירט נ’ ראש-עיריית ירושלים (להלן – בג”ץ צנוירט); בג”ץ 482/78 אלקיים נ’ ראש עירית באר-שבע). לעניין זה נודעת חשיבות לשיקול כי היו אלה תושבי העיר רעננה אשר השקיעו מכספם, בדרך של תשלום דמי ארנונה, בהקמת הפארק ובתחזוקתו.  על רקע זה ולאור העובדה שמדובר ברכוש העירייה הנמצא בסמיכות לאזורי מגוריהם,  הדעת נותנת כי תושבי רעננה הם אלה שלטובתם ולהעלאת איכות חייהם נועד הפארק מתחילה.”

הזכות לתו חניה אזורי ולמקום חניה על שטחים ציבוריים

ההיסטוריה המשפטית רוויה במצבים בהם מציאות כלכלית או מנהגים יצרו בהדרגה נורמות, זכו להגנה והתפתחו לזכויות. תווי חניה לתושבים מקומיים מעניקים טובת הנאה בעלת ערך כלכלי מוחשי, אך הם לכאורה זכות יתר – פריבילגיה, או הטבה רופפת הניתנת על ידי רשויות מקומיות לתושביהם לפי שיקול דעת הרשויות וניתנת לשלילה והגבלה. יחד עם זאת רצף שנים בהן הטבות אלו נשמרות עלול לגבש אותן לכיוונים לא צפויים ואולי גם לא רצויים שעלולים לפגוע בקניין הציבורי השייך לציבור רחב.

חוק המקרקעין מגן במספר סעיפים על ייעודם הציבורי של “מקרקעי ייעוד”, ולענייננו על הרחובות, ועל כך שלא יועברו לקניין פרטי. לכן אין תוקף לעסקאות הטעונות רישום ב-“מקרקעי ייעוד”, אלא אם מדובר בהתחייבות שאושרה על ידי הממשלה, (סעיף 111 לחוק המקרקעין), לא ניתן לרכוש זכויות כלשהם מכוח בנייה על מקרקעי ייעוד, (סעיף 112 לחוק המקרקעין) ואין התיישנות במקרקעי ייעוד, (סעיף 113 לחוק המקרקעין).

תו חניה אזורי או סימון מקום חניה מוגדר ובלעדי למי שניידותו מוגבלת ברחובותיה של עיר, לא מקנים למוטבים זכות קניינית, משום שמדובר בזכויות על קרקעות המיועדות לטובת הציבור כולו ולא לטובת פרטים או קבוצות מיוחסות. היתרי חניה ניתנים באופן זמני ללא התחייבות לשמירה על הייעוד ולא בדרך של עסקת זכויות במקרקעין, כמו העברת זכויות במשבצת חניה פרטית. תווי החניה לתושבים מקומיים ניתנים בדרך כלל באופן אישי, ללא תמורה, והרשויות זכאיות לבטלן לטובת הציבור ומשיקולים ציבוריים עם שינוי נסיבות. תו חניה מעניק רישיון שימוש רופף, עליו נאמר בע”א 160/62 לוי נ’ עירית תל אביב, פ”ד ט”ז עמ’ 1773 בעמ’ 1779: “רישיון הניתן חינם, ללא כל תמורה הוא כאשר אין הסכם במובן החוקי של המילה.  רישיון כזה מתפרנס מדי רגע ברגע מרצונו החופשי של המרשה והוא מתבטל כהרף עין עם גילוי דעתו של זה כי אין ברצונו להמשיך בהענקת הרישיון“.

בסיס לא קנייני ולא חוזי לזכות תושבים להיתרי חניה סמוך לבתיהם עשוי להימצא בדיני התכנון. מרבית ערי ישראל נבנו לאחר תחילתו של עידן הרכב הפרטי ותכנון הרחובות וניצול הקרקע התבסס בעבר על ההנחה שסמוך לשימושי הקרקע בשולי הרחובות יוקצו שטחים גם לחניית כלי הרכב המשרתים אותם. כך החלו להיווצר ציפיות לפיהן שטחי החניות הציבוריות ברחובות מיועדים לשירות האוכלוסייה במבנים הסמוכים אליהם. במסגרת חובותיהן לשמירת סדר ציבורי ותפקוד יעיל, רשויות מקומיות בישראל הוסמכו בחוק לקבוע הסדרי חנייה בתחומיהן, הן מכוח פקודת העיריות והן מכוח פקודת התעבורה ותקנות התעבורה. הסדרי החניה הנהוגים כוללים הקצאת מקומות חניה ציבוריים בחינם או בתעריפים מוזלים בשולי הרחובות, הקמת חניונים עירוניים מסובסדים ואת הנוהג להעניק תווי חניה לתושבי הערים.

למרות ההסתמכות על מקומות החניה הציבוריים בשולי הרחובות, החל משנות השישים והשבעים של המאה העשרים התושבים והמתכננים במדינת ישראל החלו להסתגל למציאות  משתנה שבה כמות כלי הרכב הפרטיים עולה ועמם גוברת התעוקה על מקומות החניה הזמינים ברשות הרבים. בתי מגורים רבים הסבו שטחי חצרות וגינות לשטחי חנייה פרטיים ומבני מגורים ועסקים חדשים תוכננו ונבנו עם מקומות חנייה צמודים. תהליך ההסתגלות לשימוש הגובר בכלי הרכב הפרטיים לא היה קל ופשוט, ובעבר נוהלו מאבקים על שינויי השימוש בחצרות הבתים המשותפים והתאמתם לחניית כלי רכב. אחד מסכסוכים אלו הגיע לבית המשפט העליון ויצר בזמנו תקדים חדש – ע”א 549/73 אנטוני ו-הלן וינטרס נ’ אלוני זמורה ואח’. באותו עניין אמר בית המשפט: “במקומנו ובזמננו שימוש במכונית הוא נפוץ עד כדי כך, וכתוצאה מזה הצורך במציאת מקום חניה למכונית (לאו דווקא ברשות הרבים) נעשה חיוני ודוחק עד שיש לראות בחניה במקום מתאים בתוך שטח הבית שימוש רגיל, שהוא כורח המציאות….

חלק ניכר מהמבנים למגורים ולעסקים שנבנו בישראל משנות השבעים של המאה העשרים תוכננו מראש עם חניות פרטיות צמודות, ובשנת 1983 נקבעו תקנות התכנון והבנייה (התקנת מקומות חניה) התשמ”ג– 1983, שקבעו תקני חניה סטטוטוריים. כל בניין חדש שנבנה השפיע ומשפיע על היחס בין המשתמשים בבניין לבין שטחי החנייה הציבוריים הזמינים בסמוך אליו. בניינים – ובפרט גבוהים, רווים וצפופים – נבנים עם מקומות חנייה פרטיים בשאיפה שלא להוסיף ולהכביד על החניות הציבוריות בשולי הרחובות. כאשר בעלי קרקעות בתחומי הערים מבקשים לשנות ייעודי קרקע או להרחיב מבנים קיימים הם נדרשים להקצות מקומות חניה נוספים, וכאשר לא ניתן לעשות זאת הם נדרשים לשלם “כופר חניה” כדי לממן הקמת חניונים ציבוריים סמוכים.

רשויות התכנון קובעות את הלחץ על מקומות החניה הציבוריים ברחובות באמצעי תכנון שונים מלבד תקני החניה, ובהם הגברת העצימות של שימושי הקרקע, הגדלת צפיפות שימושי הקרקע וצפיפות המשתמשים, קביעת ייעודי הקרקעות, או מתן היתרים להרחבת מבנים. הסדרי החניה האזוריים מקיימים קשרי גומלין הדוקים עם תכניות בניין ערים ויש לשמור על מערכת האיזונים בין כלים שלובים אלו. השימוש בחניות הציבוריות בתחומי הערים מושפע כמובן גם מתכנון התחבורה העירוני, ומתחליפי הרכב הפרטי, ובהם התחבורה הציבורית, הרכיבה על אופניים וההליכה ברגל.

תמציתו של דבר, כללי התכנון מבוססים על ההנחה שיעמדו לתושבים מקומות חנייה סמוכים גם במרחב הציבורי, ומהנחה זו משתמעת נורמה תכנונית היוצרת ציפיות לתושבים, שעשויות להיות בסיס לזכויות.

גם אם תו חניה לתושב אינו מקנה לו זכות כלשהי – לא קניינית, לא חוזית  ואף לא תכנונית – הרי רשות ציבורית המעניקה תווי חניה לתושבים חייבת לנהוג בהתאם לכללי מנהל תקין ולא לנהוג בשרירות, הפליה או חוסר סבירות בהקצאת מקומות חניה, בחלוקת תווי החניה בין קבוצות שונות של תושבים, או באכיפה סלקטיבית של הסדרי חניה.

המקרה שנדון בבית המשפט העליון ברע”פ 4355/08 ראובן לסקוב נ’ עיריית תל אביב, מדגים הפליה של רשות ציבורית בנוהלי אכיפה סלקטיביים של הסדרי חניה. המערער שאינו תושב תל אביב, החנה את רכבו בשעות הערב כששניים מגלגליו מוצבים על אחת המדרכות במרכז תל אביב ששוליה צבועים באדום-לבן – סימון שמשמעו איסור חנייה גורף גם לבעלי תו חניה מקומי. הרכב חנה בתוך שורת חונים בניגוד לסימון, אלא שפקחי החניה של העירייה הורו לגרור רק את רכבו של המערער, ואילו כלי הרכב האחרים שנשאו תו חנייה מקומי נותרו במקומם. המערער מחה על האכיפה הסלקטיבית שננקטה רק כנגדו והעלה את עניינו עד לבית המשפט העליון. בית המשפט ציטט את ההלכה המכירה בזכותה של רשות מקומית להעדיף את תושביה על פני זרים, אך ביקר את מימוש העדפה זו באמצעות איסור פלילי ועיצומים הנאכפים באופן סלקטיבי רק על זרים, ולא באמצעות הסדר חניה גלוי וברור, וכך נאמר:

אין זאת אלא שעיריית תל-אביב גילתה דעתה,  כי בשעות הערב ובגבור מצוקת החניה של תושבים המבקשים למהר ולהגיע לבתיהם,  יש מקום לשנות מנקודת האיזון המשמשת באכיפתם של דיני החניה בשעות אחרות של היום. לאמור – הסיכון הבטיחותי,  הנשקף בשעות היום מחניה במקומות מסוימים שבהם נרשמים דו”חות על העמדתו של כלי-רכב במקום אסור לחניה, הוא פחוּת – כך לעמדת העירייה – בשעות הערב,  ועל כן ניתן לצמצם את האכיפה ולהעדיף את זמינותם של מקומות חניה נוספים לתושבים. בכך אין כל פסול. אדרבה, דומה כי כל החלטה שטובת התושב היא נר לרגליה – הולמת. ואולם, המסקנה המתבקשת היא אחת, כי על-פי אותה מדיניות,  בשעות האמורות משרתת האכיפה אינטרסים אחרים מאלה המשמשים בתשובתה של העירייה לפניותיו של המבקש.  התנהלותה של העירייה מאירה, אפוא, באור אחר את האיסור הפלילי שאותו התכוונה לכתחילה לשרת, עד כדי נטילתו של הצביון האסור מן המעשה מושא האכיפה.  איסור החניה שוב אינו מתייחס לסיכונם של עוברי האורח, כי אם להבטחתם של מקומות חניה לתושבים. אין, אפוא,  כל שחר לטענה כי המבקש נמצא אשם בגרימתה של הפרעה לתנועה ובסיכון בטיחותם של הנזקקים למדרכה,  שהרי כל החונים לפניו ואחריו בשורה גרמו הפרעה דומה. אשמת המבקש, כך דומה, הייתה אחת:  בכך שחנה במקום השמור, הלכה למעשה, למתגוררים בסביבת המגורים בה הוא חנה. בנסיבות אלו,  לא רק שלא היה מקום להרשיעו בעבירת החניה החמורה יותר, אלא שלא נמצא כל יסוד לפעולתה גרירה.”

Leave a Reply