תווי חניה – צדק חלוקתי, ניטרליות ציבורית ואוטונומיה

כיצד מחלקים בפועל את מקומות החניה הציבוריים ברחובות הערים? מה פגום בכך? וכיצד ניתן לשפר את החלוקה וליצור מנגנונים צודקים, הנותנים לתושבים יותר אוטונומיה לכלכל את צעדיהם כרצונם ואפשרויות להגיע לחלוקה מושכלת.

בערים המודרניות קיימות אפשרויות מגוונות לחנות כלי רכב – בחניונים פרטיים, בחניונים ציבוריים ובמקומות מותרים בשולי רחובות. רבים מעדיפים את מקומות החניה בשולי הרחובות מסיבות שונות. בדרך כלל החניה בשולי הרחובות היא ללא תשלום או בתעריפים מוזלים. לעיתים החניה בשולי הרחובות היא הקרובה והנוחה ביותר לשימושי קרקע שאינם כוללים חניה צמודה או סמוכה, ופעמים החניה בשולי הרחובות חוסכת תמרונים במבני חניונים מסורבלים ואפלים.

מקומות החניה בשולי הרחובות מועדפים על ידי בעלי עניין שונים – חלק מתושבי הערים, ובפרט תושבי אזורים ותיקים שנבנו ללא תקני חניה נדיבים, הורגלו לחנות בשולי הרחובות הצמודים לבתיהם. לחלק ממשקי הבית בעיר יש כמות מכוניות העולה על כמות מקומות החניה הפרטיים העומדים לרשותם והם נאלצים לחנות בשולי הרחובות, ספקי שירותים ואורחים הבאים באמצעות כלי רכב לבקר את תושבי העיר מעוניינים לחנות ברחובות, בעלי עסקים, לקוחות, עובדים, מבקרים, בליינים ותיירים  – לכולם יש עניין לחנות בשולי רחובות העיר. הבעיה היא שכמות מקומות החניה בשולי הרחובות צרה מלהכיל את כל כלי הרכב המבקשים להשתמש בהם, ובמרחבים וזמנים מסוימים נוצרים לחצי ביקוש הגורמים לעוגמת נפש, לעיכובים באיכון מקומות חניה, להפרעות לזרימת התנועה ולנזקים נוספים שהם תולדה של מחסור במקומות חניה בשולי הרחובות.

בדרך כלל מנגנונים כלכליים משמשים מכשירים בדוקים ויעילים לוויסות בין היצע לביקוש, אך כאשר מדובר במקומות חניה ציבוריים בשולי דרכים רשויות ציבוריות מתקשות להנהיג מנגנונים כלכליים יעילים והן עושות שימוש משלים באמצעי חקיקה מווסתים כמו קיצוב או הקצאה. הסדרי החניה בשולי הרחובות המקובלים במדינת ישראל מבוססים על תיחום אזורי חניה, הענקת עדיפות לתושבי האזורים התחומים וקביעת תעריף אחיד של אגרות חניה לאחרים. באזורים מבוקשים אגרות החניה הציבוריות נמוכות בדרך כלל מהמחיר הכלכלי שהיה נקבע בעסקה רצונית, ומאידך באזורים המשופעים במקומות חניה הן יקרות. את תעריפי החניה המלאים משלמים מי שאינם תושבי העיר, התושבים המתגוררים באזור החניה נהנים מחניה בחינם ושאר תושבי העיר מחניה בתעריף מוזל. ההעדפה לה זוכים תושבי העיר על פני אחרים נובעת גם משיקולים ענייניים וגם משיקולים פוליטיים של פרנסי העיר הזקוקים לקולות התושבים ומבקשים לרצות אותם.

ההבחנה בין תושבים לבין עסקים

בבג”ץ 441/97 יוסף צנוירט נ’ ראש-עיריית ירושלים, עתר בעל עסק ירושלמי לבית המשפט הגבוה לצדק בטענה כי ראוי לזכות אותו בתו חנייה המתיר לו לחנות את רכבו בחינם באזור בו נמצא עסקו, בדומה לשכניו דיירי העיר. לטענתו של העותר הוא זכאי ליחס זהה הניתן לשכניו הדיירים משום שגם הוא משלם ארנונה עירונית וזכאי לשירותים עירוניים, באזור עסקו יש מקומות חניה פנויים ואין כל סיבה להפלות אותו כבעל עסק לעומת בעלי דירות. בית המשפט דחה את העתירה והכיר בחוקיות הסדרי החניה המעדיפים דיירים על פני בעלי עסקים מבלי לראות בכך הפליה פסולה. להעדפת תושבי עיר על פני בעלי העסקים קיימים מספר נימוקים:

א. אופייה וטיבה של זיקת אדם למקום מגוריו חזקה מזיקתו של אדם למקום עסקו.– בפרשת צנוירט בית המשפט העליון הסביר כי יש להעדיף את התושבים עקב עוצמת הזיקה החזקה בין מקום המגורים לבין מקום החניה, וכך נאמר:

“בחינת טיב השיקולים ומשקלם היחסי מלמדת שהעירייה ראתה ליתן משקל רב לאינטרסים הכרוכים ברווחתם של הדיירים המבקשים להחנות את רכבם בקירבה לבתיהם;  לזרימת התנועה בעיר ולמתן אפשרות לתושבי העיר שהם לקוחות פוטנציאליים,  להגיע למקומות העסקים ולהחנות את רכבם בקירבתם;  כן נתנה משקל לצורך לקיים הסדר אחיד וכולל בין מרכז העיר לשכונות הסמוכות לו.

בעשותה כן,  קבעה העירייה הבחנה המבוססת על השוני בין זיקת אדם למקום מגוריו לבין זיקתו לנכס עסקי לעניין מקומות חנייה. כאשר מכלול האינטרסים מצדיק צמצום בהקצאת מקומות חנייה פטורים מאגרה,  ההבחנה שנעשתה מותרת היא.

….

ההבחנה בין זיקתו של אדם לבית מגוריו לבין זיקתו לנכס העסקי,  מבוססת בעיקרה על מידת השימוש בנכס,  על אופי השימוש בו ועל היחס הרגשי והערכי המיוחד שבין אדם לביתו:

“זיקת המגורים מבטאת את הקשר המהותי שבין אדם לביתו לא רק במובן הפיזי,  אלא את הקשר שבינו לבין מרכז חייו,  הציר שסביבו סובבים חייו מבחינה מעשית,  פיזית ורגשית”  (ע”א 4127/95 זלקינד נ’  בית זית – מושב עובדים להתיישבות שיתופית בע”מ [12], בעמ’  319).

כאשר שקלה העירייה את הסדרי החנייה, רשאית הייתה בגדר שקלול הערכים והאינטרסים, לתת משקל רב יותר לדרישותיהם של תושבי השכונות,  שביקשו להתחשב בקשיים העומדים בפניהם כשהם מגיעים לביתם, שואפים להגיע אל המנוחה והנחלה, ונאלצים לבזבז זמן בחיפושי חנייה במרחק ניכר מסביבתם הקרובה. אמנם, גם לבעלי העסקים הפרטיים אינטרס כי יקלו עליהם בגישתם למקום עסקם, אך אין הזיקה לנכס העסקי זהה בעוצמתה לזיקתו של אדם למקום מגוריו.  אופיים וטיבם של הזיקה ושל צורך החנייה הנלווה אליה הם נתונים רלוונטיים לעניין הסדרת החנייה…”

ב. עסקים יוצרים לחצי חניה גבוהים מאלו של דייריםעצימות מקומות החניה והלחצים על זרימת התנועה הנוצרים כאשר נדרש לשרת יחידת שטח עסקי בדרך כלל גבוהים בהרבה מאלו הנדרשים כדי לשרת יחידת שטח מגורים זהה. עסקים רבים מזמנים לקוחות וספקים רבים ומתחלפים, ומספר המועסקים העובדים על יחידת שטח עסקי בדרך כלל גבוהה יותר ממספר הדיירים המאכלסים שטח מגורים נתון. מכיוון שעסקים מכבידים על מקומות החניה, אין לתת להם תו חניה אזורי, אלא לווסת ביקושים אלו באמצעות מנגנונים כלכליים המופעלים בחניות פרטיות.

ג. עסקים יוצרים לחץ גבוה על מקומות החניה במרכזי עסקים עירונייםבעניין צנוירט, בית המשפט קיבל נימוק נוסף שעלה על ידי העירייה לפיו הכרה עקרונית בבעלי עסקים כקבוצת שוויון הזהה לקבוצת התושבים תגרום ללחצי חניה במרכזי העסקים העירוני ותפגע בזכותם של הדיירים הסמוכים למרכזי העסקים למצוא חניה. מכיוון שהעירייה קבעה הסדרי חניה המבוססים על עקרונות ולא על מקרים פרטיים, נקבע הסדר חניה עקרוני וכולל הדוחק את בעלי העסקים לעדיפות נמוכה מזו לה זוכים התושבים.

ד. מקומות חנייה הצמודים למגורים מעודדים יוממות בתחבורה ציבורית לאזורי עסקים– בפרשת צנוירט בית המשפט ציטט מובאה מפסק דין שניתן על ידי בית המשפט של מדינת וירג’יניה בארצות הברית, ובה נימוק נוסף להעדפת דיירים על פני בעלי עסקים – לעירייה יש עניין שדיירים יחנו את רכביהם ליד בתיהם כדי לעודד עריכת נסיעות יוממות מאזורי מגורים למרכזי עסקים ותעסוקה באמצעות תחבורה ציבורית ואיגום מכוניות.

ה. שיפור איכות החיים של תושבי העיר – נימוק נוסף שהובא על ידי בית המשפט בוירג’יניה היה שיפור איכות החיים באזורי מגורים על ידי הגבלת חנייה של זרים. הכבדה על כניסת כלי רכב זרים לאזורי מגורים תגביל את זרימת התנועה באזורים אלו ותגרום להפחתת רעש, סיכוני תאונות וזיהום.

ביקורת על ההבחנה בין תושבים לבין בעלי עסקים 

על הנימוקים שפורטו לעיל להעדפת תושבים על פני בעלי עסקים עירוניים ניתן לחלוק בנימוקים נגדיים:

א. בעלי העסקים נדרשים לשלם ארנונה לרשויות המקומיות תמורת שירותים עירוניים, ואם שטחי החניה הציבוריים הם שירות עירוני הראוי לחלוקה, יש לחלקם באופן שווה בין ציבור משלמי הארנונה.

ב. בעלי העסקים בעיר משלמים דמי ארנונה גבוהים מאלו של התושבים. בהבדל מהתושבים, בעלי העסקים העירוניים אינם זקוקים לשירותי חינוך ורווחה ומקלים בכך על הרשויות, ומנגד הם מספקים לתושבי העיר מקומות תעסוקה ותורמים לרווחה הכלכלית הכללית, המאפשרת לתושבים, בין השאר, לרכוש כלי רכב פרטיים.

ג. העצימות והמחזוריות הגבוהה של שימוש במקומות חניה באזורים עסקיים על ידי ספקים הפורקים ומעמיסים סחורות, ועל ידי לקוחות מתחלפים הן עדות לצורך וליעילות הגבוהה של מקומות חניה אלו המשרתים אזרחים רבים. שימושיות יעילה זו היא נימוק התומך בהקצאת יותר מקומות חניה באזורי עסקים ולא בשלילתם.

ד. הנימוק המצדיק לספק מקומות חניה לתושבים המגיעים אל המנוחה והנחלה בסוף יום העבודה, סותר את הנימוק הגורע ממקומות חניה ציבוריים במרכזי העסקים כדי לעודד תושבים ליומם לעבודתם בתחבורה ציבורית – יוממים בתחבורה הציבורית חוסכים מעצמם את הצורך לאכן מקום חניה פנוי כאשר הם חוזרים לביתם מהעבודה.

בשאלה אם בעלי העסקים מופלים לרעה לעומת תושבים עירוניים או מובחנים מהם ניתן להביא טיעונים לכאן ולכאן, מכל מקום המציאות בארץ ובעולם היא נוהג רווח לפיו תושבים זוכים בחניות חינם או בזול במרחב הציבורי בזמן שבעלי עסקים ואורחים משלמים עבור חניות פרטיות. מציאות זו מוכיחה כי עניין החניה חינם בשולי הרחובות הוא בעיקר כלכלי, ולא הסדר הכרחי. מציאות זו פוגעת בשיווי המשקל הכלכלי של שימושי קרקע עירוניים שונים והיא בעלת השלכות הפוגעות ביעילות תפעול התחבורה והחנייה, ובהם:

* במרכזי העסקים בערים ניתן למצוא חניונים פרטיים וציבוריים המלאים ביום, אך ריקים ובלתי מנוצלים בלילה, כאשר העובדים חוזרים לבתיהם. השימוש בחניונים הפרטיים ובחניות הציבוריות בשולי הדרכים יכול להצטלב ולחפות זה על זה, עקב עיתוי שונה, אך הניצול היעיל נפגם בשל חוסר שווי משקל כלכלי.

* במרחק סביר מחלק מאזורי המגורים ניתן למצוא חניונים המשרתים מרכזים עסקיים, כשהם ריקים בשעות הלילה עקב פערי העלות בין חניה חינם לתושב הרחוב לחניה בתשלום בחניון העסקי.

* באזורי המגורים העירוניים הוותיקים יש מחסור כללי במקומות חנייה, אך בשעות הלילה, כאשר התושבים חוזרים לבתיהם קיים מחסור חמור במיוחד, שבאזורים מסוימים מכביד באופן ניכר על תושבים המתקשים למצוא מקום חניה סמוך לבתיהם. החניה ללא תשלום בשולי רחובות המגורים מהווה תמריץ שלילי להקמת חניונים פרטיים באזורי מגורים.

* תושבי הערים זוכים לעדיפות אישית בחניה, אך כאשר הם מזמינים אורחים וחברים או זקוקים לשירותים, כמו ביקור רופא בבית, מורה פרטי או הובלה של רהיט לביתם, העניין הופך למשימה מכבידה, מתואמת ויקרה.

* העסקים העירוניים הפנימו שעליהם לשלם עבור החניה לבעלי העסקים, לעובדים, לאורחים ולצרכנים, חלק מעלות החנייה מתגלגלת אל הלקוחות בתעריפי שירותים ומחירי סחורות, וחלק אחר מתפזר בין לקוחות המשלמים על חניה בחניונים פרטיים.

* חלק מהעסקים נטשו את מרכזי העסקים העירוניים ההיסטוריים לטובת אזורים בפריפריה, שם עלות הקרקעות והחניות זולה יותר. עובדה זו גורמת לעובדים, שחלקם תושבי הערים, ליומם מחוץ לעיר ברכבם הפרטי, ומקשה על תפעול יעיל של תחבורה ציבורית.

הערך הכלכלי של טובת ההנאה הגלומה בתו חניה לתושב

הצורך במקומות חניה לכלי רכב בתחומי הערים הניב מגוון פתרונות – מקומות חניה בבעלות פרטית המשמשות בעיקר את בעליהם ומקומות חנייה פרטיים המושכרים לאחרים. חניונים מסחריים פרטיים המנהלים עסקים של השכרת מקומות חניה לטווחי זמן ארוכים וקצרים וחניונים ציבוריים בבעלות ישירה או עקיפה של רשויות מקומיות הפועלים על בסיס מסחרי, אך מעניקים הנחות לתושבי הערים ולדיירים סמוכים. בנוסף נהוגה חניה בתשלום אגרות בשולי רחובות המסומנים בכחול-לבן, וחניה חינם או בהנחה בשולי רחובות לבעלי תווי חניה.

תווי החניה המקומיים מוענקים בדרך כלל באופן אישי לתושבי המקום, והם אינם רשאים להעביר אותם לאחרים זולתם ולסחור בהם. בישראל נהוג להצמיד את תו החניה האישי לא רק לתושב מקומי אלא באופן מוגדר לרכבו – כאשר התו צמוד במדבקה לכלי רכב בעל מספר רישוי מוגדר הנמצא בבעלותו או בשימושו של תושב המקום. מכיוון שתווי החניה הם אישיים ולא ניתנים להסבה ולמסחר אין שוק של מוכרים וקונים לתווי חניה ואין להם שווי שוק, אך לתווים אלו ערך כלכלי.

ניתן להניח כי שוויה הכלכלי של “מעטפת” חניה בלעדית במרחב ציבורי, דוגמת זו המוקצית לנכים מוגבלי ניידות, זהה לשווי השוק של חניה בלעדית על קרקע פרטית. להמחשה, במרכז תל אביב שווי השוק של שכירת משבצת חניה ייחודית על שטח פרטי נתון הוא בסדרי גודל של 250 – 750 שקלים חדשים לחודש, בהתחשב בביקוש ובהיצע מקומיים ברחובות השונים. ניתן להעריך כי שוויה הכלכלי של הזכות לחנות באזור חניה מוגדר על בסיס “כל הקודם זוכה” נמוך משוויה הכלכלי של חניה פרטית צמודה בסדרי גודל של 25% – 75%, בהתחשב בלחץ המקומי על מקומות החניה. על בסיס הנחה זו ערכו הכלכלי של תו חניה אזורי לתושב תל אביב הוא בסדרי גודל של 60 – 560 שקלים חדשים לחודש. הערך הכלכלי של משבצת חניה מזדמנת לבעל רכב שונה מערכה לרשות הציבורית – המשמשת נאמן הציבורי על הזכויות במשבצות החניה במרחב הציבורי. מבחינת הרשות הציבורית ערכה של משבצת חניה הוא מכפלה של שעות התפוסה הממוצעות של משבצת החניה בתעריף הממוצע לשעת חניה. באזור המרכז בישראל תעריף שעת חניה לזר הוא בסביבות 5 שקלים חדשים ושל תושב העיר בסביבות 0.7 שקלים חדשים. כדי לסבר את הדעת באופן מוחשי ניתן להניח שמשבצת חניה במרכז הארץ מניבה לרשות המקומית סדר גודל של כ – 30 שקלים חדשים מידי יום עסקים, ומידי חודש כ – 750 שקלים חדשים, מחניה חוקית בתשלום.

צדק חלוקתי, ניטרליות ציבורית ואוטונומיה לתושבים

כפי שהוסבר לעיל התערבות שלטונית מתקשה לשלוט על אופני הסתגלות ותגובות להסדרים מנהליים כפויים. תהליכי הסתגלות פורצים לכיוונים הפוגעים ביעילות והפריון ומנוגדים לכוונות מדיניות. מוטב עם כך שמדיניות ציבורית תשאף בראש ובראשונה להיות ניטראלית וצודקת ולהותיר לאזרחים לכלכל את צעדיהם כרצונם על ידי תמיכה במנגנונים אוטונומיים פנימיים של “קח ותן” בין האזרחים לבין עצמם. בהתבסס על עקרונות אלו ניתן להציע מספר רעיונות מעשיים בהקשר של מדיניות חניה ותווי חניה:

* קביעת אגרות החניה העירוניות צריכה להתיישר עם מחירי שוק החניות הפרטיות, ולשאוף לכך ששוק החניות הפרטיות והציבוריות יהיה תחרותי ומשוכלל ככל שניתן. התחרותיות והשכלול יגרמו לניצול יעיל ומיטבי של מלאי החניות ובסופו של דבר יועילו לאזרח ויוזילו את מחיר החניה בו הוא נושא במישרין ובעקיפין.

* נקודת המוצא לחלוקת טובות הנאה במרחב החנייה הציבורי הוא זיקת בעלות בנכסים ותשלום מסי עירייה. זיקה זו היא הרלבנטית ביותר משום שזכאות לעדיפות בחניה הציבורית היא טובת הנאה כלכלית הקשורה בתשלום מסים כנגד שירותים עירוניים ובתכנון ערים.

* לאור נקודת המוצא של זיקה לבעלות בנכסים ולתשלום מסים, קיים טעם לפגם בקריטריון הנהוג של חלוקת תווי חניה בזיקה לבעלות בכלי רכב. תו חנייה אזורי צריך להינתן לכל משלם ארנונה בין אם יש לו רכב ובין אם לאו. גם תושבים חסרי רכב זכאים וזקוקים למקום חניה ציבורי עבור אורחים או ספקי שירותים, מכל מקום יש להשאיר להם את האוטונומיה לעשות בטובת ההנאה הכלכלית המגולמת תו החניה כרצונם.

* חלק מהרשויות המקומיות בישראל נוהג לספק מספר תווי חניה לכל נכס משלם ארנונה כאשר משקי בית המתגוררים בנכס מוכיחים כי בני הבית בעלים של מספר כלי רכב. מנגד לא ניתנים תווי חניה למשקי בית שאין ברשותם כלי רכב. זיקה זו גורמת לחוסר צדק חלוקתי בשטחי החניה המוגבלים במרחב הציבורי.

* תווי חניה אזוריים מעניקים טובות הנאה בקניינים ציבורים השייכים לכלל, לכן הם צריכים להעניק זכויות רופפות, מוגבלות בזמן ובמרחב וניתנות לביטול בכל עת לפי שיקול דעת סביר של הרשות הציבורית. עם זאת ראוי להסיר את התנאי של הקצאת תווי חלוקה אישיים, והותרת אוטונומיה לכל אזרח לעשות בתו החניה כרצונו, כולל העברתו מרכב לרכב, או העברתו לאחר באופן קבוע או זמני. באופן זה אזרח המעוניין לוותר על השימוש בתו החניה ולעבור לשימוש בתחבורה ציבורית, רכיבה על אופניים או הליכה רגלית, יוכל להעביר את התו שברשותו לשכנו בדרך של מקח וממכר ולממש את טובת ההנאה הכלכלית שניתנה לו, ומנגד שכנו המעוניין בתו חנייה נוסף יוכל לרכוש אותו. כל תושב יהיה חופשי לפי שיקול דעתו להעביר את התו מעת לעת  לאורחים או לספקי שירותים הבאים לביתו.

התייחסות כלכלית מפוכחת וקרה להסדרי החנייה, לערכם הכלכלי של תווי החניה ולהבחנות בין מקומות חניה פרטיים לציבוריים, תעניק גמישות רבה יותר ותיצור איזונים טבעיים. האיזונים הטבעיים יוצרו בין האזרחים לבין עצמם בהתאם לאוטונומיית הרצון שלהם, הן בנוגע לאחזקת רכב פרטי או שימוש בחלופות תנועה וניידות, הן בנוגע לבחירת מקום מגורים הולם והן בנוגע להקמת חניונים ובחירת מקומות חניה.

מקורות וחומר לעיון:

הסדרי חניה בתל אביב יפו

הסדרי חניה בירושלים 

הסדרי חניה ברמת גן

הסדרי חניה ברעננה

הסדרי חניה בכפר סבא

תווי חניה בבריטניה

Residents’ parking permits, North Yorkshire County

Controlled Parking Zones and permits, Hertsmere

התו לא עוזר: איפה הכי קשה לחנות בתל אביב?

Leave a Reply