שיתוף הציבור בתכנון הסדרי תנועה

בדיני התכנון והבנייה מובנים עקרונות של פומביות ושקיפות התוכניות, מתן הזדמנות להשמיע דעות המתנגדות לתוכניות, אפשרויות מוגדרות לגביית היטלים ממי שנהנה מתוכנית והענקת פיצויים למי שנפגע מתוכנית, ובמידה חלקית שיתוף הציבור. עקרונות אלו אינם חלים כאשר נערכות תוכניות הסדרי תנועה, שהשפעתן על הציבור ועל שימושי הקרקע עשויה להיות כבדת משקל.

הליכי תכנון שימושי קרקע משפיעים על ציבור רחב. ההשפעה הרחבה מתקיימת לא רק כשמדובר בתוכניות כלליות, מקיפות או אזוריות, אלא גם בתוכניות נקודתיות. לדוגמא, תכנון בניין רב קומות על חלקה פלונית עשוי להיות בעל השפעה נופית על מרחבים רחוקים, ולשנות זרימת רוחות או להטיל צל על סביבתו. בניין בודד משפיע על צפיפות האוכלוסייה באזור בו הוא נתון ותורם להגברת עומס על התשתיות בסביבתו – בהן תשתיות דרכים וחניות, תשתיות מים וביוב, חינוך או שירותי בריאות. לאור ההשפעה הרחבה והרחוקה של תכנון שימושי קרקע נקבעו בדיני התכנון והבנייה הוראות רבות השואפות לאזן בין צורכי התכנון לבין הסביבה המושפעת מהם. שאיפות האיזון הובילו להוראות חוק המבוססות על עקרונות כמו פומביות ופרסום התוכניות, שקיפות, ומתן הזדמנות למושפעים מהתוכניות להתנגד להם. במקרים מסוימים מוענקים פיצויים לנפגעים מתוכניות ועל אלו הנהנים מהן מוטלים היטלי השבחה. מלבד הוראות החוק הקיימות, מתגברות מגמות התומכות בחיזוק שיתוף הציבור בהליכי תכנון שימושי קרקע, הן מטעמים דמוקרטיים והן כדי לשפר תוכניות מוצעות באמצעות הקשבה, פתיחות וגילוי רגישות למגוון דעות ומאוויים.

התווית דרכים חדשות, או ביטולן, נערכים במסגרת הליכי תכנון שימושי קרקע, בהתאם לעקרונות הקבועים בחוקי התכנון והבנייה, אך לא כך כאשר נערכות תוכניות המסדירות תנועה על דרכים קיימות. כאשר נערכות תוכניות ניהול והסדרי תנועה ותחבורה על תוואי דרכים ורחובות קיימים, הן פעמים רבות אינן מסווגות כהליכי תכנון שימושי קרקע ולא חלות עליהן הוראות דיני התכנון והבנייה, למרות השפעתן המהותית והרחבה על הציבור. מתכנני תנועה ותחבורה יכולים להימנע מפרסום תוכניותיהם לציבור מראש, משיתוף הציבור, משמיעת עמדתו של הציבור הרחב ושל כאלו שעלולים להיפגע במיוחד משינוי התוכניות. מי שנפגע מתוכניות הסדרי תנועה אינו זוכה לפיצויים ומי שנהנה אינו נושא בהיטלי השבחה והנאה. ציבור רחב בישראל חש לאחרונה תסכול כתוצאה מכך שלא היה מודע ולא היה שותף להליכי תכנון הרפורמה בתחבורה הציבורית בגוש דן. חלקים מהציבור גילו לאכזבתם כי תוכניות חדשות מרחיקות ממסלולי מסעות היוממות השגרתיים שלהם תחנות או קווי אוטובוסים, מבלי שאיש נועץ בהם, שאל לדעתם או למצער טרח להודיע להם מראש.

התווית קווי אוטובוסים על הדרכים הקיימות אינה נחשבת כהליך תכנון שימושי קרקע לפי דיני התכנון והבנייה, למרות שלקווי אוטובוסים ולמיקום תחנות אוטובוסים השפעה מהותית על שימושי קרקע הסמוכים להם ועל ערכם. תכנון קווי תחבורה ציבורית הוא דוגמא אחת משלל מצבים בהם מתכנני תנועה משפיעים באופן מהותי על שימושי הקרקע הסמוכים לצירי תנועה ועל סביבתם. באמצעות הצבת תמרורים המיועדים לקביעת הסדרי תנועה ניתן לקבוע הוראות שונות בעלות השפעה מהותית על הסביבה ועל שימושי הקרקע, כפי שיודגם:

* תוכניות תנועה עשויות לשנות חתכים של דרכים קיימות בתוך מסגרת התוואי הקיים. התוכניות עשויות להוסיף או לגרוע שטחי מדרכות, כבישים, משבצות חניה, נתיבי תחבורה ציבורית, נתיבי אופניים, איי תנועה, או רצועות ירק.

* תוכניות תנועה עשויות להפוך רחובות מסוימים מרחובות דו-סטריים לחד-סטריים, ולהיפך, להפוך רחובות הפתוחים לשני הכיוונים לרחובות ללא מוצא, או רחובות המספקים גישה לשימושי קרקע סמוכים לדרכי מעבר מרחביים.

* הטלת איסורי חניה ועצירה לכלי רכב, או איסור כניסת כלי רכב מוגדרים לרחוב מסחרי עלולה להקשות על חיי המסחר ולנוון אותם.

* היתר מעבר לכלי רכב כבדים בשכונת מגורים עלול לגרוע מאיכות החיים של תושביה.

* רחוב מגורים שקט עלול להפוך לרחוב סואן כתוצאה מהצבת שלטי “עצור” או “תן זכות קדימה” בפניות מרחובות המתנקזים אליו, או כתוצאה מקביעת הסדרי מיתון תנועה ברחובות מקבילים.

ביום 15.6.2011 ניתן בבית המשפט העליון פסק דין בתיק ערעור עתירה מינהלית 8254/09 עיריית ירושלים ואחרים נגד סלים סיאם ואחרים. הערעור עסק בעתירה שהוגשה על ידי תושבי שכונת סילואן בירושלים נגד העירייה, משרד התחבורה, החברה לפיתוח מזרח ירושלים בע”מ ואחרים בקשר לתוכניות פיתוח התשתיות ברחובות בשכונה. תוכניות הפיתוח התייחסו לרחובות קיימים שהותוו בתקופת המנדט הבריטי מבלי שתוואי הרחובות אושר באופן חוקי בתוכניות בניין עיר רשמיות. העירייה ביקשה לערוך שינויים שונים על תוואי הרחובות, שכללו, בין היתר שיפור תשתיות ניקוז, ביוב, מים, חשמל ותקשורת, הקמת מדרכות על חשבון שטח הכביש הקיים והחניות שבצדו, התקנת מפרצי חניה, מעקות בטיחות, הוספת עמודי תאורה ושטחי גינון. התושבים טענו כי תוכניות מסוג זה דורשות לעבור את הליכי האישור הנדרשים לפי חוקי התכנון והבנייה, כולל, בין השאר, פרסום ציבורי, מתן הזדמנויות להתנגד לתוכניות וקיום דיונים בועדות תכנון. העירייה טענה, בין השאר, כי אין מדובר בשינויים תכנונים – שכן תוואי הדרכים קיים ולא נערכו בו שינויים – אלא בהוראות המתייחסות להסדרי התנועה, שדרוג ותחזוקה של התוואי הקיים. לטענת העירייה על הוראות ניהול תנועה לא חלות הוראות דיני התכנון והבנייה, אלא הוראות פקודת התעבורה ותקנות התעבורה.

בית המשפט ניתח את שאלת הגבולות והיחס בין תוכניות ניהול תנועה לתוכניות שימושי קרקע. בפסק הדין נאמר כי יש להעדיף את העיקרון לפיו הוראות התכנון והבנייה ישלטו על הוראות הסדרי תנועה, אלא אם מדובר במקרים חריגים כמו טעמי בטיחות, וגם אז רשויות התכנון צריכות ליישר את תוכניות שימושי הקרקע להסדרי התנועה תוך זמן קצר. העמדה העקרונית של בית המשפט, לפיה יש לתת לדיני התכנון והבנייה לחלוש על הנושא, מבוססת על שיקולי מדיניות – בדיני תכנון ובנייה נכללים עקרונות של שקיפות, בהירות, שיתוף הציבור ומתן הזדמנות להגיש התנגדויות לתוכניות, או לזכות בפיצויים על נזקים. בית המשפט הסביר: “כאשר עסקינן בהתווית גבולות סמכותה של רשות התימרור בקביעת הסדר תנועה בתוואי דרך, יש לזכור כי דרך אינה אך מקום מעבר לכלי רכב או הולכי רגל אלא מרחב ציבורי אשר לחזותו ולאופיו השלכות מרחיקות לכת על חיי היומיום של הציבור הרחב אף אם מדובר על מרחב מוגבל בהיקפו. דוגמא לכך היא דרך בסביבה עירונית. למעשה, חלק גדול מן המרחב הציבורי משמש כ”דרך”, בוודאי כ”דרך” כהגדרתה בסעיף 1 לפקודת התעבורה שהינה הגדרה רחבה למדי. מנקודת המבט הזו, אין כל הצדקה לפגוע בעקרונות העומדים ביסוד דיני התכנון והבניה – שקיפות ושיתוף הציבור – לשם הגשמת התכלית התחבורתית שביסוד סמכותה של רשות התימרור. כן יש לתת את הדעת לכך כי לעיתים התכנון הפיזי של הדרך, אף אם בבסיסו תכלית תעבורתית, משפיע בצורה ניכרת על המרחב הציבורי, עד כי יש מקום להכפיפו, ולו באופן חלקי להוראות התכנון והבניה…

אחרי קביעת העיקרון לפי יש לתת להוראות חוק התכנון והבניה לחלוש על הסדרי התנועה, בחן בית המשפט מהי הסמכות המוגבלת של הסדרת תנועה, ולסברתו: “הסדרת השימוש בדרך משמעה חלוקת השימושים בדרך בין הגורמים השונים העושים בה שימוש, תוך שמירה על הבטיחות בדרכים על רמת שירות סבירה של הדרך. השיקול התעבורתי חייב להיות השיקול העיקרי בהפעלת סמכות זו…” כאשר העקרונות הודגמו ויושמו למעשה, בית המשפט בחן את גבולות הסמכות בין רשויות התכנון לרשות התימרור במבחני סמכות פורמאליים יותר מאשר במבחני מהות ההשפעה על הציבור. על פי בחינה זו צוין להדגמה כי רשות תמרור אינה מוסמכת להורות על התקנת ספסלים, מתקני אשפה או נטיעת עצים על תוואי דרך, המשפיעים על חזות הרחוב, למרות שההשפעה של מתקנים מסוג זה עשויה להיות בלתי משמעותית. בנוסף בית המשפט קבע כי רשות תמרור אינה יכולה לקבוע כי רחוב ייסלל כ-“רחוב משולב”, במקום שבו הוראות התכנון אינן מתירות זאת. בפסק הדין נאמר: “כך למשל, חזותו של רחוב: הריצוף, צורת אביזרי הרחוב, הגינון וכיו”ב משפיעים רבות על אופיו של המרחב הציבורי ועל כן מחייבים הם דיון תוך שמירה על העקרונות שביסוד דיני התכנון והבניה. באופן דומה, נוכח ההשפעה על המרחב הציבורי ובהעדר תכלית תעבורתית ביסוד הקביעה כי דרך תשמש כרחוב משולב או כמדרחוב, קביעה כאמור אינה נתונה לסמכות רשות התימרור אלא צריכה להיקבע באופן מפורש בתכנית הסטאטוטורית החלה…”

יחד עם זאת צוין כי רשות תימרור מוסמכת לקבוע אי תנועה או סלילת פסי האטה, שיש להם תכלית תעבורתית. בניגוד לעמדת בית המשפט המחוזי, בית המשפט העליון סבר שרשות תימרור מוסמכת להורות על התקנת מדרכה על תוואי דרך, משום שביסודה של התקנה כזו “תכלית תעבורתית-בטיחותית מובהקת והיא ההפרדה בין הולכי הרגל לבין תנועת כלי הרכב…במטרה לצמצם, ככל הניתן, את הסיכון להתרחשותן של תאונות דרכים הנובעות מן השימוש המשותף של הולכי רגל וכלי רכב בדרך…

פסק הדין בעניין עתירת תושבי סילואן מתייחס לנסיבות נדירות, בהן רחובות בלבה של עיר לא הוסדרו ולא הותוו באופן סטטוטורי בתוכניות בינוי ערים. אך קיימים מקרים שכיחים ונפוצים הרבה יותר, בהם תוואי דרכים ורחובות מוגדר בתוכניות, מבלי לפרט מה אופיין של דרכים ורחובות אלו. בית המשפט הזכיר כי קיימים מצבים בהם קיימת דרך שאושרה באופן חוקי, אך תוכניות הדרך אינן מפורטות ברמה סבירה, ואז מתעוררת שאלה מה מותר לעשות בדרך כדי ליישם את הוראות התוכנית. עניין זה לא נדרש להכרעה באותו מקרה והושאר בפסק הדין פתוח לעיון.

למרות שבתוכניות בניין ערים רבות אין פירוט של מבנה ואופי הדרכים והרחובות, אלא מתווים כלליים, ולמרות שהליכים חוקיים לשינוי הסדרי תנועה הרבה יותר פשוטים מהליכי תכנון שימושי קרקע, רשויות ציבוריות נוטות להשאיר את הדרכים והרחובות על כנם ולא לערוך בהם שינויים משמעותיים. גם קווי האוטובוסים, המתגלגלים ומתניידים בקלות ברחובות, גילו שנים רבות נטיות לקיבעון לא פחות ממבנים שיסודותיהם מוצקים באדמה או ממסילות ברזל שנטעו במסמרות. אך נדמה שבתקופה האחרונה מתרגשים ומתחוללים מספר שינויים המציפים את מגבלות מעורבותו של הציבור בתכנון הסדרי תנועה למרות השפעתם הרבה של הסדרים אלו.

* במשך שנים רבות התחבורה הציבורית בגוש דן התקיימה בשיווי משקל מעורר ביקורת אך בלתי מופר שסיפק “שקט תעשייתי” למעצבי מדיניות, לחברות התחבורה הציבורית ולציבור. הרפורמה בתחבורה הציבורית בגוש דן פרצה לתודעת הציבור בשלב היישום וחשפה כי הציבור לא היה שותף לשינויים שנכפו עליו מלמעלה על ידי מתכננים.

* בחלק מרחובותיה המעורבים של תל אביב, ובהן רחובות סואנים כמו אבן גבירול, קרליבך והמלך ג’ורג’, נקבעו נתיבים ייחודים לתחבורה ציבורית. החניה והעצירה של כלי רכב פרטיים בשולי נתיבי התחבורה הציבורית נאסרה למגינת לבם של חלק מבעלי העסקים והתושבים המקומיים, שסבלותיהם לא זכו לפיצוי ועמדותיהם לא זכו לקשב.

* תושביו של רחוב בלוך התל אביבי הופתעו לגלות כי מתכנני תנועה החליטו לשפץ את רחוב מגוריהם ובהזדמנות זו להמיר רצועת מקומות חניה בנתיב אופניים, מבלי שנועצו בהם.

מעורבות הציבור בתכנון הסדרי תנועה, אינה פשוטה. לרוב הציבור אין כלים וידע מקצועיים הנתונים בידי מתכנני תנועה, ומרבית הציבור אינו מחפש פתרונות אופטימאליים הבוחנים את טובת הכלל, אלא נוטה לבחון בעיות משותפות מזוויות ראיה צרות ואישיות. בכל זאת קיימות סיבות טובות לשיתוף הציבור בהליכי הסדרי תנועה:

* תשומת לב למגוון דעות גורמת להצטברות תובנות וזוויות ראיה מגוונות, המתגבשות ל-“חוכמת ההמון”.

* המשתמשים בדרכים הם הקובעים בפועל את הצלחת השימוש בהן ואת הצלחת הסדרי התנועה השונים. מכאן שיש לתת משקל נכבד לתובנות ולרגישויות הסובייקטיביות של ציבור לא פחות מהמשקל הניתן לחוות דעת מקצועיות, המנסות לבחון רגישויות סובייקטיביות בעיניים אובייקטיביות.

* שיתוף הציבור בתכנון רשות הרבים והמרחב הציבורי בו הוא משתמש תורמת לדמוקרטיזציה של התכנון ולחיזוק תחושות האמון של הציבור בנבחריו ובפקידי הציבור. לשיתוף הציבור ערך פסיכולוגי בהענקת תחושות שותפות ומעורבות, התורמת ללכידות קהילות ולעזרה הדדית.

* גם מהנדסי תכנון וגם מדינאים שניתן בידם כוח בלתי מבוקר עלולים לגלות נטיות דיקטטוריות בשאיפות להטביע על המרחב הציבורי את חותם אמונותיהם ודעותיהם, גם כאשר הן אינן משקפות את עמדות הציבור. מאחורי החלטות שונות של תכנון תנועה עלולים להסתתר שיקולים שאינם שיקולי תנועה טהורים, שגם אם יש מאחוריהם כוונות מדיניות תמימות הן פוגעות באופן בלתי מאוזן בצרכים מנוגדים. כך לדוגמא האיזון עשוי להיות מופר בין תכנון רחובות המעודד מסחר ותיירות לבין תכנון השומר על איכות חייהם של תושבים מקומיים, עשוי להתברר כי תכנון תנועה אינו מאזן כראוי בין  דיירי שכונות הנעים בדרכם לבין דיירי שכונה או רחוב מקומי ההופך לדרך מעבר למגינת לבם של שכניו. במדינת ישראל התגלה כי סכסוכי דת ואמונה, הכרוכים בתחבורה בימי שבת וחג, התגלמו בתוך תוכניות להסדרי תנועה מקומיים, או כי שיקולי איכות הסביבה אינם מאוזנים כראוי עם שיקולי יעילות כלכלית.

Leave a Reply

Your email address will not be published. Required fields are marked *