כיצד להפוך כביש לגן פורח

האם יתכן שכביש אספלט שחור המחולל בסביבתו עשן ורעש יהפוך לגן פורח, או לשדרה ירוקה? שאלה זו עשויה להישמע כשאלת תוכחה רטורית, הנחמה היא שאפשרות כזו התגשמה במקומות שונים בעולם.

האם יתכן שכביש אספלט שחור עליו נעה תנועה ערה הפולטת זיהום ועשן ומחוללת רעשים יהפוך לגן ציבורי או לשדרה טובלת בירוק? שאלה זו דורשת הסבר, שהרי כל מעשי בני תמותה הפיכים ובני חלוף, ובני אנוש שסללו כביש יכולים להרוס אותו ולעשות בקרקע עליה נסלל הכביש כל שימוש שיעלה בדעתם, ואף גן מלבלב. שורש השאלה נובע מכך שלדרכים יש נטייה להנציח עצמן בסדרי גודל של מספר דורות ויש דרכים בנות זקנה מופלגת של אלפי שנים. בארצות הברית הוטבעה האמרה: “Once a highway, always a highway” – “פעם דרך לעולם דרך”, וההיסטוריה מלמדת שסלילת כביש היא עובדה שקשה להפכה. פעמים רבות תשתית רשת הכבישים מגדירה את מסגרת התשתיות הציבוריות הנוספות ואת מסגרת שימושי הקרקע התחומים על ידי הכבישים, כך שלאחר ששימושי הקרקע יצקו תוכן בתוך מסגרות הדרכים קשה להסיר את הדרכים המשרתות וחובקות אותם.

למרות נדירות המקרים בהם כבישים השתנו לשימושי קרקע אחרים השינוי אפשרי. נדרש להוכיח שבשינוי יש תועלת העולה על הנזק, כי ישנם פתרונות חלופיים וטובים למצב התנועה הקיים, לערוך תכנון מוקדם מראש, ולהכין את דעת הקהל לשינוי באמצעות שכנוע והסברה מוקדמים.

בירת ספרד, מדריד, השלימה באביב 2011 את הקמתו של גן ציבורי – “מדריד ריו” – על שטח ששימש עד לפני כחמש שנים כביש שנסלל על גדת נהר מנזניירס העובר בתוך העיר. כדי לנקות קטע של כביש עילי באורך של כ – 6 קילומטרים נחפרו מנהרות תת-קרקעיות באורך של 43 קילומטרים, אליהם שוקעו הכביש המהיר לאורך הנהר והסתעפויות שהתחברו אליו. ההשקעה בגן הציבורי הייתה גבוהה ועוררה ביקורת ציבורית, אך החלפת הכביש בגן תפרה מחדש למרכז העיר שכונות שנקטעו קודם לכן על ידי הכביש, ושכונות אלו, הסמוכות לגן החדש, זכו לתחייה. הגן הציבורי נבנה כרצועה ירוקה לאורך גדת הנהר והוא כולל בין השאר, נטיעות של עצי אורן, מגרשי משחקים ושבילי אופניים, התורמים לאיכות חייהם של שכניו.

בסיאול, בירת דרום קוריאה, הוסרה דרך מהירה עילית לאורך נהר גאצ’און. בעלות של למעלה מ 300 מיליון דולר, רצועת כביש הפכה לגן ציבורי ליניארי שאורכו כ – 7 קילומטרים. ראש עיריית סיאול הגן על המיזם בנימוק של רצון ליצור עיר שבה “אנשים ראשונים במעלה ולא מכוניות”. באזור “פארק איסט”, בעיר מילווקי שבמדינת וויסקונסין בארצות הברית הוחלף כביש מוגבה סמוך לנהר מילווקי בשדרות נוף מעוצבות ופיתוח אזורי. הפיתוח כלל סלילת טיילת על גדת הנהר והחייאת אזור תעשייתי, שחלקו היה מנוון ונטוש, לאזור מתחדש, הכולל שימושים מעורבים ובהם מגורים, משרדים, בתי מלון ומרכזי קניות.

תועלת העולה על הנזק

דרכים מספקות תועלת רבה כאמצעי המקל על הניידות של אלו הנעים עליהן וכאמצעי גישה למקומות מהם ואליהם הדרכים מובילות. אך הדרכים המודרניות יוצרות נזקי לוואי ומשפיעות לרעה במיוחד על אלו הדרים בסמוך אליהן, שכן דרכים מרכזות תנועה הפולטת אבק, עשן, ריחות רעים וגזים מזהמים, ומחוללת רעש ורעד. דרכים מסייעות לניידות ולנגישות, אך גורמות גם לריכוזי תנועה המצטברים לגודש ופקקים שעלולים באזורים ובשעות מבוקשות לחבל בניידות ובנגישות של המשתמשים בהם ולהזיק לתפקוד של אזורים עמוסי תנועה. דרכים עלולות להשפיע לרעה על מרקמים עירוניים – לנתק שכונות זו מזו, להקים מחסומים בין שכונות לבין מרכזי ערים וליצור מפגעים חזותיים. צירוף מטרדים ומפגעים שדרך עלולה ליצור בסביבתה עלול להטיל צל כלכלי אפור, להוריד מחירי דיור באזורים הסמוכים ולהניע תנועה סלילית המרחיקה אוכלוסיות חזקות, מושכת אוכלוסיות חלשות ומנוונת אזורים מיושבים.

כבישים עושים שימוש בקרקעות עירוניות יקרות ומתחרים בשימושי קרקע אחרים. שינוי סדרי עדיפויות בנוגע לשימושי קרקע, עשוי להעדיף יצירת מקומות מושכים וחיוניים, כמו גנים ציבוריים, או שימוש בקרקעות לדיור בר-השגה או לפיתוח כלכלי של עסקים או אזורי תיירות, נופש ופנאי, על פני פיתוח דרכים וכבישים.

כאשר שוקלים לחרוש כביש קיים עולה טיעון הבטיחות בדרכים. תאונות דרכים לא היו קיימות כלל, אלמלא היו דרכים בהם נעשה שימוש באמצעים בעלי עוצמה העולה על כושר הספיגה של גוף אנושי. מכאן ניתן לטעון ששיקולי בטיחות בדרכים יובילו תמיד למסקנה שיש לבטל דרכים ככל האפשר. אלא שכיום כבישים ותנועה מנועית הם חלק מהתרבות האנושית וביטולו של כביש עלול ליצור לחצים ומקורות סכנה מוגברים על כבישים סמוכים, שרמת הבטיחות בהם נמוכה מהכביש המבוטל, הן לתנועה המנועית והן להולכי הרגל בסביבתם.

קיים ניגוד עניינים טבעי בין השכנים הקרובים לדרך, אשר כלפיהם נזקי הדרך עלולים לעלות על תועלתה, לבין השכנים הרחוקים יותר ואלו העוברים ושבים על הדרך, אשר נהנים מהניידות והנגישות שהדרך מספקת להם, אך סבלם היחסי מנזקיה נמוך. השכנים הסמוכים לדרך יטו להעדיף חלופות של הסטת הדרך למקומות רחוקים יותר והמרת הקרקע שהיא תופסת בגן פורח וסביבה איכותית, לעומת המשתמשים החולפים למשך זמן קצר על הדרך ואדישים לאיכות סביבתה. עימות בין שכנים לעורק תחבורה לבין משתמשים שנהגו לחלוף עליו הגיע לאולמו של בית המשפט הגבוה לצדק, (בג”ץ 5016/96 ליאור חורב נ’ שר התחבורה), בעקבות עימות בין תושבים חרדים שהתגוררו בסמוך לכביש “בר-אילן” בירושלים וביקשו לסגור קטע ממנו לתנועה בימי שבת, לבין תושבי המרחב שביקשו לעשות בכביש שימוש לתנועה ומעבר כפי שהורגלו קודם לכן. השופט מ. חשין סבר כי זכויותיהם של רוב המשתמשים בדרך עולה על זכויותיהם של מיעוט השכנים לדרך, ונימק: “…למותר לומר כי דרכים על פי עצם טבען מיועדות … ולכל הציבור כולו, לא אך לחלקו של הציבור. ומי שנטל מן הציבור והקצה ליחיד או לחלקו של הציבור בלבד – כמעשה השר בענייננו – פגע בזכותם של הרבים. הפקיע מן הרבים את שלא הותר להפקיע…”. בניגוד לדעת השופט, מרבית השופטים סברו כי הרשויות מוסמכות ליישם איזונים ופשרות בין רגישויות וצרכים סותרים של השכנים הסמוכים לדרך לבין אלו של משתמשי הדרך במרחב ואין להעדיף דווקא את רוב משתמשי הדרך.

אחת הדרכים לאזן בין השכנים, שסבלם היחסי מהדרך רב, לבין אלו החולפים עליה, היא לשקול את העניין בראיה מרחבית ולא בראיה שכונתית מוגבלת. ניתן להציב את השאלה, האם מרחב אזורי או עירוני – ולא רק שכונה או מספר שכונות – יזכה לתועלת רבה יותר מקיומו של גן, או שימוש קרקע אחר, לעומת הימצאותה של דרך? באזורים מיושבים מסוימים ניתן לזהות מחסור או ביקוש גבוה יותר לשטחים ירוקים פתוחים לעומת שטחים מרוצפי אספלט. במקומות בהם אזור ירוק המיועד לפעילות נופש ופנאי יעלה את ערכם הכלכלי של הקרקעות במרחב יותר מאשר קיומה של דרך המשרתת נגישות וניידות, ניתן להצביע על אותות כלכליים מוחשיים המעידים על רצון להעדיף שטחים ירוקים על פני דרכים.

לפעמים הטבע מסייע למקבלי ההחלטות. כך קרה בסן פרנסיסקו כאשר רעידת אדמה שהתחוללה בשנת 1989 גרמה נזקים משמעותיים לכביש המהיר “אמברקדרו” ולגשרים שתמכו בו. שיקום הכביש דרש השקעה כבדה, כך שהיה זול ויעיל יותר להרוס את הכביש לגמרי ולהיעזר במקומו בשיפור דרכים חלופיות. הזדמנות זו שולבה עם שינויי עיצוב, ושיפורי נוף שכללו הקמת טיילת ישרה ונטיעת עצים במקום הכביש. השינוי החיה שכונות מאובנות עורר פיתוח של אזור ששימש למחסנים ושינוי ייעודו לאזור מגורים. ניתוחים מאוחרים של השפעת הסרת הכביש המהיר העלו כי שכונות סמוכות זכו לתחייה ולפיתוח לאחר שהדרך המהירה נחרשה, וחללים ריקים בשכונות אלו התמלאו בשטחים בנויים. במקומות אחרים כבישים שסבלו מבלאי מוגבר ולא תוחזקו כראוי הסיטו בהדרגה תנועה לדרכים חלופיות עד שהיה קל לחרוש אותם ולהעלימם.

פתרונות חלופיים לדרך

ערים רבות בעולם סובלות מגודש תנועה וכאשר מבקשים לבטל דרך קיימת עולה באופן טבעי החשש כי יוצר תוהו ובוהו של כלי רכב שנהגו לעשות שימוש בקיבולת הקיימת , בשעה שדרכים חלופיות לא יצליחו לספוג באופן נסבל עומסים שיוסטו מהדרך שבוטלה. כדי לענות על חשש זה נדרש לתכנן ולבצע חלופות תנועה במקום קטעי כביש שנהרסים. הגדלת קיבולת תנועה של דרכים חלופיות לא מתבצעת תמיד בסלילת נתיבים חדשים לכבישים חלופיים קיימים והיא יכולה להתבצע באמצעים של שיפור ניהול התנועה על הכבישים הקיימים, כמו מערכות “גל ירוק” של רמזורים מתואמים, תמרור חדש, ניהול ביקושים באמצעות כבישי אגרה, או שיפור מערכות מקבילות של תחבורה ציבורית.

הניסיון מהריסת דרכים בעולם מלמד כי הפחדים המוקדמים עולים על הפגיעה האמיתית. חלק מהנוסעים שנהגו לעשות שימוש בכביש שנהרס מוצאים דרכים חלופיות ואמצעי תנועה חלופיים – חלקם עובר לתחבורה ציבורית, אופניים או הליכה רגלית. הסתבר שאחד הפתרונות המשמעותיים לביטולה של דרך הוא ויתור על נסיעות שבוצעו כאשר התקיימה קיבולת רבה יותר. נוסעים רבים פשוט מוותרים על נסיעות לא הכרחיות או משלבים בנסיעה אחת מספר יעדים. התאקלמות והסתגלות לתנאים החדשים מקזזת את חששות העומסים וסכנות הבטיחות בדרכים שביטולו של כביש קיים עלול לגרום.

מיזם הפיכת כבישים לגנים הגדול בעולם הוא כנראה מיזם “החפירה הגדולה” (“Big Dig”) בבוסטון. במסגרת מיזם זה נחפרו מנהרות תחת העיר בוסטון שיועדו לכבישים שהיו קודם לכן במפלס פני הקרקע. חלק מהכבישים הישנים נחרשו והפכו לגנים ציבוריים. העלויות הגבוהות והחורגות שהיו כרוכות בהקמת מיזם זה הפכו את הסיכויים לחיקויו לנמוכים.

הליכים משפטיים הנדרשים כדי להסב דרך לגן ציבורי

במטרה לשריין את הייעוד הציבורי שנעשה בדרכים, הקרקעות עליהן סלולות דרכים מסווגות בחוק המקרקעין הישראלי כ-“מקרקעי ייעוד”, (סעיף 107 לחוק המקרקעין, תשכ”ט – 1969). קיימים שימושי קרקע נוספים שהוגדרו כ-“מקרקעי ייעוד”, ובהם נהרות, נחלים ותעלות וגדותיהם, או שפת הים. הסבת ייעוד ציבורי מסוים לייעוד אחר אמורה להיות קלה יחסית, בהשוואה להסבת “מקרקעי ייעוד” ל-“מקרקעי ציבור” שאינם “מקרקעי ייעוד”. לכן הסבת כביש הנמצא על גדת נחל לגדה ללא כביש אמורה להתקבל בקלות יחסית. הסבת כביש אספלט למדרכה או לשביל אופניים אמורה להיות פשוטה עוד יותר, משום שהסבה כזו שומרת על ייעודה של הקרקע כדרך ציבורית.

גן ציבורי אינו מוגדר כ-“מקרקעי ייעוד”, אך הוא יכול להבנות על “מקרקעי ציבור” שאינם “מקרקעי ייעוד”. החוק בישראל מאפשר להסב “מקרקעי ציבור” שהם “מקרקעי ייעוד” ל-“מקרקעי ציבור” שאינם “מקרקעי ייעוד”, אך דורש קיום נוהל מוגדר. לפי סעיף 110 לחוק המקרקעין ביטולה של דרך יכול להיעשות לאחר אישור הממשלה, או השר שקבעה לכך, שהדרך חדלה לשמש לייעודה, או בעקבות שינוי ייעוד הקרקע עליה עוברת הדרך בתוכנית שאושרה סופית לפי חוק התכנון והבנייה, תשכ”ה – 1965. ביטולה של דרך דורש אישורים של שרי הפנים, התחבורה והחקלאות.

הכנת דעת הקהל והסברה מוקדמת

ביטול הרגלים קיימים מעורר תרעומת ודורש הסברה מוקדמת שתכין את הקהל, שאמור לשנות את הרגליו, הן לגבי היתרונות של ביטול הדרך והן לגבי החלופות הקיימות. כביש קיים מספק למשתמשיו חופש תנועה וכדי לפגוע בכך יש להמציא חלופות הולמות ולהציג תועלת העולה על הפגיעה. הסבת כביש לגן ציבורי אינה פשוטה, אך לא בלתי אפשרית.

מקורות וחומר לעיון:

Freeway Deconstruction and Urban Regeneration in the United States, Robert Cervero, 1.10.2006, University of California, Berkley  

In Madrid’s Heart, Park Blooms Where a Freeway Once Blighted, Michael Kimelman, 26.12.2011, New York Times

Madrid Rio, 2006 – 2011, West 8

סרטון המציג את מיזם “מדריד ריו”

“כבישים מהירים במרקם עירוני”

 Park East Corridor, City of Milwaukee

בעלי נכסים בקרית אונו וגבעת שמואל יפוצו בגין כביש מכבית, שלומית צור, 1.2.2012, אתר nrg.co.il


Leave a Reply