חלקים גדלים באוכלוסיה מגלים כי הזדמנויות התעסוקה והפרנסה הנתונות להם מצטמצמות, הם מתקשים להתקיים בכבוד ונדונים לבידוד חברתי. מצב זה הוא תוצאה של מציאות שבה שימושי הקרקע מפוזרים, שירותי התחבורה הציבורית מוגבלים, ועלותה של הניידות באמצעות התחבורה הפרטית עולה.
בעשורים האחרונים עלו לסדר היום בעולם ובארץ נושאים שונים המשפיעים על התנועה והניידות הקרקעית, ובהם הסוגיה הסביבתית שהשפעתה נטמעה בחוקים, תקנות והוראות מנהל ציבורי. סוגיה שלא זכתה לתשומת לב מספקת היא מגבלות הניידות של חלקים גדולים באוכלוסיה בסביבה שבה רב התנועה מבוצעת באמצעות כלי רכב פרטיים, וההשפעה החברתית-כלכלית של מגבלות התנועה על קבוצות אוכלוסיה שלא זכו לאמצעי התנועה הרווחים.
בשנת 2003 נערכו בהזמנת ארגון FIA, (הפדרציה הבינלאומית לכלי רכב), סקרים שניסו לבחון את ההשפעות החברתיות של אמצעי התנועה השולטים על חיי החברה, ובפרט על שולי החברה. הסקרים נערכו בשבע המדינות המתועשות, (מדינות ה-G7) – ארצות הברית, קנדה, יפן, גרמניה, בריטניה, צרפת ואיטליה. שבעה ניירות עמדה שנערכו התייחסו בנפרד לכל אחת ממדינות ה-G7, וכולם במשותף זיהו את הגידול הדרמטי במספר כלי הרכב ובמרחקי הנסיעה כגורם ראשון בהפחתת ההזדמנויות הנתונות לאנשים חסרי מכוניות בנגישות לשירותים וצרכים חיוניים. סקרים אלו העלו כי קשיי גישה של קבוצות אוכלוסיה חלשות לאמצעי הניידות המקובלים דנו אותן לבידוד חברתי ולקשיי קיום. קשיים אלו השפיעו בעיקר על קבוצות באזורים דלילי אוכלוסין, בהם שימושי הקרקע היו מפוזרים וחייבו ניידות ברכב פרטי מחד, אך התחבורה הציבורית סיפקה שירותים מוגבלים עקב קושי לענות לביקושים מפוזרים, מאידך. חסרי אמצעי תנועה פרטיים – בין משום שלא עמדו בתנאים הנדרשים לקבל רישיון נהיגה, ובין משום שידם לא הגישה רכישה ואחזקה של רכב פרטי – נידונו לפגיעה קשה בהזדמנויות סבירות לתעסוקה, חינוך, שירותי בריאות ושירותים חברתיים, ומכאן למעגלים של הדרה ובידוד חברתי.
באופן כללי הסקרים מצאו כי במדינות ה – G7 ההשפעה של דלות תחבורה על בידוד חברתי ורווחה חברתית לא נותחה ולא טופלה כראוי באמצעי מדיניות לאומית. המדינה היחידה שבה הייתה התייחסות ציבורית לנושא הייתה ארצות הברית, בה קיים חוק ה – Transport Equity Act. גרמניה, יפן ואיטליה פיתחו אמצעי מדיניות מיוחדים לטפל בבעיות ניידות של קשישים ובעלי מוגבלויות, אך נטו להתעלם מהקשר בין תחבורה ובידוד חברתי בכל הקשור לבעלי הכנסות נמוכות וקבוצות מיעוטים.
קשיי ניידות ונגישות הפוגעים באזרחים רבים יוצרים בעיות מורכבות ורבות ממדים, שממדיהן השונים מקיימים יחסי גומלין פנימיים ומערכות של משובים חוזרים. הפגיעה ביכולת הניידות של קבוצות מסוימות נובעת בעיקר מהכנסות נמוכות, שינוי דפוסי שימושי קרקע, ירידה בשירותי תחבורה ציבוריים, ועליה בעלות הנסיעות.
רמות הכנסה נמוכות – גם במדינות המתועשות, בהם מספר כלי הרכב לנפשות הבוגרות עולה על 60%, רכישה ואחזקה של רכב פרטי אינה שווה לכל נפש, ומשקי בית בעלי רמות הכנסה נמוכות אינם יכולים לשאת בנטל הכלכלי הכרוך בכך. לא זו בלבד שקשה למשקי הבית בעשירוני ההכנסה הנמוכים להחזיק רכב פרטי, נמצא כי השימוש שעשו משפחות ללא מכוניות פרטיות בתחבורה הציבורית היה נמוך בהשוואה לנסועה הכללית בכלי רכב פרטיים. קשיי ניידות מקשים על בעלי הכנסות נמוכות למצוא מקומות תעסוקה רווחיים יותר וכך נסגרים מעגלי היזון חוזר המנציחים את מצוקתם הכלכלית.
קבוצות אוכלוסיה חלשות – סקר שנערך בקליפורניה שבארצות הברית בשנת 2004 בקרב נכים וקשישים העלה כי רבים מהם – שזכו לתוכניות תמיכה ורווחה בבתיהם – סיפרו על תחושה שהם לכודים בבתיהם ומנותקים מכל רשת חברתית, מקומות תעסוקה, בתי חולים או מוסדות דת, בשל קשיי ניידות בהעדר תחבורה פרטית או תחבורה ציבורית ראויה. במסגרת סקר שנערך באיטליה זוהתה רגישות מיוחדת לצורכי ניידות של נשים. נשות איטליה צריכות לנהל ולשלב צורכי תחבורה מורכבים המעיקים במיוחד על חייהן. צרכים אלו כוללים ליווי ילדים למוסדות חינוך, עריכת קניות, סיוע להורים מבוגרים ונסיעות לעבודה.
דפוסי שימושי קרקע – שימושי קרקע מבוזרים מעודדים נסיעות מוגברות, כך ששיתוף בתעסוקה, חינוך, מסחר ופעילויות נוספות הופך לבלתי אפשרי ללא רכב פרטי, בפרט באזורים המרוחקים ממרכזים עירוניים. לדוגמא, בסקר שנערך בבריטניה נמצא שקהילות שלמות מקופחות בכך שאין בהן אמצעי נוחות בסיסיים סבירים, כמו חנויות קמעונאיות או מרכזים רפואיים – השירותים הקיימים שם הם בדרך כלל ברמה נמוכה, ומגוון סחורות דל יחסית ונמכר ביוקר. תושבי קהילות אלו נדרשים לנסיעות ארוכות כדי לגשת לבתי ספר ברמה סבירה, לחנויות קמעונאיות המוכרות סחורה מגוונת וזולה, לבתי חולים המספקים שירותי בריאות ברמה המקובלת במדינה, או למוסדות תרבות. הסקר שנערך ביפן הבליט מגמות הגירה מאזורים כפריים לאזורים עירוניים. כתוצאה ממגמות אלו האוכלוסייה הכפרית ביפן הידלדלה ועמה נפגעו שירותי התחבורה הציבורית באזורים שצפיפות האוכלוסין בהן פחתה.
קושי לספק שירות ראוי באמצעות שירותי תחבורה ציבורית מסורתיים – בחלק מהמדינות בהן נערכו הסקרים, מגמות של הפרטת שירותי תחבורה ציבורית פגעו ברמת שירותי התחבורה הציבוריים באזורי פריפריה. באזורים אלו אין כדאיות כלכלית להעמיד שירותי תחבורה ציבורית מפוזרים ותדירים בשיטות המסורתיות של רכבות ואוטובוסים והם אינם יכולים לספק שירות ראוי.
הסקרים מצאו כי במדינות התעשייתיות המודרניות גישה למכוניות, במיוחד מחוץ למרכזי ערים, הפכה לחיונית כדי להשתתף באופן מלא בחיי הכלכלה והחברה. אוכלוסיות שהודרו סבלו מבידוד חברתי, אבטלה, הכנסות נמוכות שהובילו לעוני, הישגים חינוכיים נמוכים, שיעורי פשיעה גבוהים, בריאות לקויה, משברים משפחתיים ותפוקה נמוכה. תחבורה דלה לא הייתה הגורם הבלעדי לעוני ולבידוד חברתי, אך היא זוהתה כגורם משמעותי בהשפעתו על שיתוף מופחת של קבוצות וקהילות מבודדות בחיי הרוב. קשיי קיום, מעגלי עוני ופשע מנעו ניידות חברתית מחוץ ולתוך האזורים המודרים, הרחיקו עסקים ולקוחות מאזורים הסובלים זה מכבר מהדרה חברתית ותרמו להנצחת הפערים החברתיים. מסתבר, אפוא, כי אמצעי תחבורה, ניידות ונגישות ראויים אינם עניין טכני או עניין של נוחות, אלא מנועים לשינויים חברתיים וכלכליים. מקומם של שירותים חיוניים כמו מקומות תעסוקה, בתי ספר, בתי חולים מרכזי קניות ובידור מבוסס על ההנחה שלרוב האנשים יכולת לגשת למקומות אלה באמצעות תחבורה פרטית, וכשגישה זו אינה קיימת שימושי קרקע שיתופיים אלה מתרחקים מקהילות, וקהילות ופרטים מתרחקים מחיי הציבור ומשוויון הזדמנויות.
המחקר שנערך בארצות הברית המליץ לסייע לנזקקים להשתלב בעבודה באמצעות שיפור תחבורה, יותר מאשר באמצעות סיוע בתקציבי רווחה. התחבורה המשופרת כוללת כלי תחבורה פרטיים, עידוד שיתוף בנסיעות, מיניבוסים משותפים, קווי אוטובוס משופרים, הסעות על ידי מעסיקים, ומיסוד נגישות למקומות תעסוקה אזוריים ופרבריים.
סוגית ההדרה החברתית-כלכלית כתוצאה מקשיי תנועה וניידות זכתה לאחרונה להבלחה קצרה של זרקורי המשפט והתקשורת במדינת ישראל. ביום 28.2.2012 פרשה נשיאת בית העליון, דורית בינייש, מכס השיפוט, וסמוך לטקס הפרישה הוקרא פסק דין תקדימי במסגרתו נתנה את חוות הדעת המרכזית בסוגיה הקשורה להכרה בזכויות חברתיות על בסיס חוק יסוד, כבוד האדם וחירותו. מדובר בבג”ץ 10662/04, בג”ץ 3282/05, בג”ץ 7804/05 סלאח חסן ואח’ נ’ המוסד לביטוח לאומי ואח’. פסק הדין של בית משפט העליון דן בעתירות מאוחדות שהעלו ביקורת על תנאי שנקבע בחוק הבטחת הכנסה התשמ”א – 1980, ומכוחו נשללה גמלת הכנסה מעותרים שעשו שימוש בכלי רכב פרטיים.
סיפוריהם של העותרים כפי שעלו בפסק הדין מעלים את קשיי המחיה של תושבי פריפריה ללא רכב פרטי, אשר נשללה מהם במצוות החוק גמלת הבטחת הכנסה כאשר בקשו להשתמש ברכב פרטי כדי להקל על קשיי קיום ולצאת ממעגלי מצוקה ודוחק. עותר אחד – אב לחמישה ילדים המקבל גמלת הבטחת הכנסה – ביקש אישור שימוש ברכב לצורך הסעת בתו העיוורת מבלי לשלול את גמלת הבטחת ההכנסה, אך בקשתו סורבה. עותרות אחרות היו נשים חד-הוריות שגידלו ילדים קטנים והתפרנסו מעבודות בשכר זעום. הן טענו כי שימוש ברכב מאפשר להן לצאת לעבודה, ולחלקן להוזיל עלויות נסיעה בהשוואה לתחבורה ציבורית. אחת העותרות טענה כי היא זקוקה לרכב כדי להוביל בו ציוד הנדרש לעבודתה. עותרת נוספת התגוררה בסביבה דלילת אוכלוסיה ביישוב שאין בו שירותי תחבורה ציבורית. רכב פרטי שימש אותה לצרכים בסיסיים של רכישת מזון, שירותי בריאות וחינוך לבנה החולה. אחרת הצהירה כי נסיעה בתחבורה ציבורית דורשת ממנה להחליף 4 קווי אוטובוס בכל נסיעה לעבודתה ועל קשיי ניידות באמצעות תחבורה ציבורית עם תינוקת בת שנה.
חוק הבטחת הכנסה קבע פיקציה משפטית עקרונית לפיה מי שבבעלותו או בשימושו רכב נחשב כמי שמפיק הכנסה מהרכב בסכום גמלת הבטחת הכנסה, ובכך למעשה שולל ממנו זכאות לגמלת הבטחת הכנסה. לעיקרון נקבעו בחוק מספר חריגים. מבלי להיכנס לפרטי החריגים יצוין כי הם חלים בין השאר כאשר תובע הגמלה, או בן משפחתו, זקוק לרכב לצורך טיפול רפואי, או כאשר התובע או בן משפחתו נכה ברגליו וזוכה לתשלום אחזקת רכב.
העותרים טענו כי יש לבטל את הפיקציה שנקבעה בחוק משום שהיא פוגעת בהוראת סעיף 2 לחוק יסוד: כבוד האדם וחירותו, הקובעת: “אין פוגעים בחייו, בגופו, או בכבודו של אדם באשר הוא אדם”. נטען כי הפגיעה בה מדובר היא פגיעה בזכות חוקתית של קיום אנושי מינימאלי בכבוד. העותרים לא טענו שיש להם זכות קנויה להחזיק רכב, ולא טענו שבעלות או שימוש ברכב הם מרכיב של קיום מינימאלי בכבוד, אלא שללא אמצעי ניידות ראוי הם מתקשים לנהל חיים תקינים, ובכלל זה לחפש ולזכות במקומות עבודה, להתייצב בלשכות התעסוקה, להגיע לטיפולים רפואיים או להשתלב בחיים חברתיים.
בית המשפט קיבל את העתירה וקבע שיש לבחון כל מקרה לגופו, לא לפי מבחן טכני של בעלות או שימוש ברכב, ההופך למרכיב בלעדי וקטגורי בקביעת אומדן הכנסותיו של אדם. בית המשפט הסכים כי בעלות או החזקה ברכב מעידים על חיים ברמת הוצאות מסוימת, אך זו עדות שצריכה להיבחן לאור מכלול נסיבותיו של מבקש הגמלה ולא לשלול ממנו את הגמלה באופן מוחלט. בית המשפט הבהיר:
“אין גם ללמוד ממסקנה זו כאילו בעלות או שימוש ברכב מהווים תנאי לקיום אנושי בכבוד. יחד עם זאת, יש להכיר בכך שרכב, בנסיבות מסוימות, אינו מותרות ויכול לסייע במציאת עבודה ובהגעה למקום עבודה, במיוחד כך במקומות בהם התחבורה הציבורית אינה מפותחת. הפגיעה שהחוק יוצר אינה בעצם תפיסת הרכב כנכס שניתן לכמת את עלות ההנאה מן הבעלות או השימוש בו. הפגיעה נוצרת כתוצאה מהחזקה החלוטה הקבועה בחוק, לפיה רואים בכל מקרה של בעלות או שימוש כאילו הייתה לבעלים או למשתמש ברכב הכנסה בגובה כזה שמוציא אותו ממעגל הזכאים לגמלה. חזקה כזו מתעלמת מהנתונים הפרטניים של כל מקרה ומקרה, וסופה שהיא מובילה לשלילת הגמלה ללא אבחנה, גם ממי שאלמלא קבלתה לא יוכל לחיות במינימום של קיום אנושי בכבוד. התוצאה היא אפוא, שסעיף 9א(ב) פוגע בזכות למינימום של קיום אנושי בכבוד.”
בפסק הדין נאמרו, בין השאר, הדברים הבאים:
“הזכות למינימום של קיום אנושי בכבוד מצויה בליבו ובגרעינו של כבוד האדם. חיים בחרפת רעב, ללא קורת גג, תוך חיפוש מתמיד מנין יבוא עזרו של אדם, אינם חיים בכבוד. מינימום של קיום בכבוד הוא תנאי לא רק לשמירה ולהגנה על הכבוד האנושי, אלא גם למיצוי יתר זכויות האדם. אין כל פואטיקה בחיים בעוני ובמחסור. ללא תנאים חומריים מינימאליים, אין לאדם יכולת ליצור, לשאוף, לבחור את בחירותיו ולממש את חירויותיו. במילותיו היפות של השופט י’ זמיר, “אסור שזכויות האדם ישמשו רק את האדם השבע. צריך שכל אדם יהיה שבע, כדי שיוכל ליהנות, למעשה ולא רק להלכה, מזכויות האדם.” “
סיכום
כתוצאה מקשיי ניידות – המתקיימים במיוחד באזורים דלילי אוכלוסין בהם קיים קושי לספק תחבורה ציבורית ראויה בשיטות המסורתיות – קבוצות אוכלוסיה רבות אינן זוכות לשוויון הזדמנויות, מתקשות להשתתף באופן מלא בחיי החברה, הכלכלה והקהילה, ומכאן גם לנהל חיי רווחה על בסיס כלכלי עצמאי. קשיים אלו בונים מערכות של משובים חוזרים שליליים – הם מדירים את הסובלים מהרוב, ומרחיקים הגירה וניידות של תושבים, עסקים ולקוחות לאזורים מאותגרי ניידות ונגישות. העניים נותרים בסבלותיהם ודלותם, המובילים למצוקות נוספות כמו אלימות, פשע ואיכות נמוכה של חיי משפחה וקהילה. כלי רכב פרטיים ושירותי תחבורה ציבורית המותאמים לאזורים דלילים עשויים לשמש מנועים חברתיים חשובים ורבי השפעה בתרומתם ליציאה ממעגלי מחסור ודוחק לחיים בכבוד.
מקורות וחומר לעיון:
Mobility as a Basic Human Right, Sarah Goodyear, 23.10.2009, Streetblog