אחד הנימוקים המדיניים המרכזיים המועלים להצדקת השקעות עתק בפיתוח רשת הרכבות בישראל הוא “חיבור הפריפריה למרכז”, ותרומה לשוויון בין תושבי הפריפריה לתושבי המרכז. האם טיעון זה משכנע, ולמי באמת מועיל חיבור הפריפריה למרכז במסילות ברזל?
בעשורים האחרונים ממשלות ישראל מקצות נתח תקציבי מוגדל לתוכניות פיתוח רשת הרכבות הבין-עירוניות במדינת ישראל. בשנת 2003 נערכה תוכנית חומש שהקצתה 20 מיליארד שקלים חדשים לפיתוח רכבת ישראל, ובשנת 2010 אישרה הממשלה תוכנית ארוכת טווח לפיתוח תשתיות תחבורה בין הפריפריה למרכז בעלות של כ – 27.5 מיליארד שקלים חדשים, שחלק נכבד ממנה יועד לקידום פיתוח רשת מסילות הברזל. מדובר בסכומים חסרי תקדים, ואחד הנימוקים המובילים למדיניות ההשקעה הוא “חיבור הפריפריה למרכז”. בפירוט “תוכנית הפיתוח” באתר רכבת ישראל, הכותרת הראשונה המופיעה בין נימוקי תוכנית הפיתוח המועצמת היא “קירוב הפריפריה למרכז”, וההסבר: “באמצעות מימוש תכנית הפיתוח מבקשת רכבת ישראל לממש את החזון לקירוב הפריפריה למרכז הארץ: לאפשר לגור באזורי הפריפריה ולעבוד במרכז, לקצר את המרחק הגיאוגרפי בין מקומות המגורים בפריפריה למרכזי הערים הצפופות.”
בטקס חניכת קו רכבת חדש בין תל אביב לאשדוד שהתקיים בחודש אוגוסט 2011 הסביר ראש הממשלה בנאומו: “חיבור של פריפריה עם מרכז הארץ בעזרת רכבות, גשרים ומחלפים, זהו לדעתי החיבור החברתי הטוב ביותר שיש…הוא פותח עתודות קרקע למגורים, מאפשר לסטודנטים לגור מחוץ למרכזי הערים וחוסך פערים חברתיים….זהו שינוי חברתי אדיר שפותח את המדינה לכלל התושבים…זוהי מהפיכה חברתית כלכלית אמיתית.”. באותו טקס שר התחבורה החרה החזיק והוסיף כי “הרכבת תפנה כבישים ותאיץ את הכלכלה. להשקעה הזו יש פירות כלכליים במובן של צמיחה שנפרסת בכל האזורים ולא רק במרכז, אין הבדל בין מי שנולד בנתיבות לבין מי שנולד בת”א מלבד הנגישות למוקדי עבודה, בריאות ועסקים והרכבת תסייע בכך.”
ראוי לבחון את טענות המדינאים, ובאופן מוחשי וממוקד את השאלות:
* האם השקעות בתחבורה מאיצות את הכלכלה ומחוללות צמיחה כלכלית?
* האם השקעות העתק בפיתוח רשת רכבות בין מרכז הארץ לבין היקפה ישפר את השוויון בקרב תושבי המדינה, יחזק את תושבי הפריפריה ויצמצם פערים חברתיים?
כשבאים לבחון את הנושא בתחילת המאה העשרים ואחת ראוי לציין כי בהבדל מהעשורים הראשונים להקמתה של מדינת ישראל – אז חלק מיישובי הפריפריה טרם חוברו לתשתיות מים, חשמל ותחבורה – בימינו בעיות התנועה והנגישות בין מרכז הארץ להיקפה אינו נובע מנחשלות, אלא דווקא מריבוי כלי רכב מנועיים ועלייה בשיעור הנסועה העולים על קצב פיתוח הכבישים. הבעיות העיקריות כיום אינן תוצאה של ניתוק פיזי או דרכים משובשות בין מרכז הארץ להיקפה, אלא של איכות הגישה והניידות.
האם השקעות בתחבורה מאיצות את הכלכלה ומחוללות צמיחה כלכלית?
מיזמי תחבורה מועילים – למשל כאלו המקצרים דרכים פתלתלות או פותחים צווארי בקבוק תחבורתיים – עשויים לספק תרומה לציבור רחב אשר יכול לנוע במהירות, בבטיחות וביעילות מוגברים. ייעול זה חוסך זמן ועלויות גבוהות מרבים, בהוצאות דלק, בהקטנת בלאי של אמצעי תחבורה, ובצמצום בעיות בריאות הנובעות משהייה ממושכת באוויר מזוהם. שיפור כזה עשוי בהחלט לתרום לעלייה בכושר הייצור של אלו הנהנים מתשתיות תחבורה משופרות ולאיכות חייהם.
אך עד כמה שיפורי תשתיות תחבורה תורמים לצמיחה כלכלית כללית? פרופסור מרטין ווקס, ששימש, בין השאר, כמנהל המכון ללימוד תחבורה ושל המרכז לתחבורה באוניברסיטת ברקלי בקליפורניה, ניסה לבחון שאלה זו. במאמר שפרסם פרופ’ ווקס באביב 2011 הסביר כי תשתיות תחבורה משופרות עשויות לספק רווחה, אך לא תמיד הן מחוללות פעילות וצמיחה כלכלית. פעמים רבות הן בעיקר מזיחות פעילות כלכלית ממקום אחד למשנהו.
לטענת פרופ’ ווקס פעמים רבות מיזמי תחבורה שמועילים לאזור פלוני מזיקים לאזור אלמוני, משום שהם לא מניבים מוצרים חדשים או תפוקות חדשות, אלא מעבירים פעילות כלכלית קיימת למקום הזוכה ליתרון יחסי בשינוע מטענים ואנשים בהשוואה למקומות שכנים. תופעה זו מוחשית כאשר נסללים כבישים מהירים חדשים העוקפים מקומות יישוב שזכו לתנועה סמוכה על דרכים ותיקות ואיטיות יותר. במקרים כאלו כביש חדש עשוי לחסל עסקים ותיקים שניזונו מלקוחות או ספקים שחלפו על כבישים מיושנים, איטיים וצרים מהכביש החדש והיעיל. ההפסדים של העסקים הותיקים נלכדים על ידי עסקים אחרים הסמוכים לכביש החדש, אשר נהנים ממעבר לקוחות הזוכים לגישה נוחה למקומות חדשים.
לטענת פרופ’ ווקס, בראיה מדינית, מיזם תחבורה מועיל צריך להיבחן לפי כמות הצמיחה הכלכלית ומקומות התעסוקה שהוא צפוי לקדם ולחולל בעיקר בטווח הארוך. כאשר מנסים להעריך תועלת של מיזם תחבורה ראוי לזכור שכל השקעה כלכלית ציבורית או פרטית – כולל השקעות של כספי ציבור במיזמי תחבורה – אינה נבחנת בחלל ריק, אלא על בסיס השוואה לתשואה שיניבו השקעות חלופיות בהשגת מטרות מדיניות מוגדרות במבחני השוואה של עלויות ותועלות. כך לדוגמא, יש להשוות את התשואה שיניבו השקעות עתירות הון בתחבורת רכבות לתשואה שיניבו השקעות נמוכות יותר בקווי אוטובוסים או בשיפור תשתיות כבישים קיימים.
האם השקעות העתק בפיתוח רשת רכבות בין מרכז הארץ לבין היקפה ישפר את השוויון בקרב תושבי המדינה, יחזק את תושבי הפריפריה ויצמצם פערים חברתיים?
לפי “חוק הכלים השלובים” חיבור של כלים שונים המכילים נוזל באמצעות צינור משותף העובר תחתם יגרום לאיזון גובה פני הנוזל בכל הכלים. האם חוק זה פועל גם כאשר מחברים שני מקומות יישוב, שאחד מהם עשיר ומשגשג והשני עני ומדולדל? האם השגשוג היחסי במקום העשיר יחלחל למקום העני ויתאזן עמו? כאשר שני מקומות יישוב מתחברים באמצעות מערכת תחבורה משופרת גוברים ההזדמנויות לטווית קשרים הדדים, וגוברות פעולות הגומלין בין מקומות היישוב ועמם ההפריה ההדדית המתנהלת ביניהם. אך יחסי הגומלין לא בהכרח מאזנים בין בעלי הון למוגבלי הון, בפרט כאשר קיים חוסר שוויון ושוני בין שני מקומות יישוב. החיבור בין בעלי אמצעים וכוח למעוטי אמצעים עלול דווקא לגרום למצב בו בעלי הכוח יטרפו את חסרי האמצעים החלשים. ניתן להמשיל זאת למצב בו ביישוב א’ פועלת משאבת מים מוכנה לפעולה וביישוב ב’ עומדת בריכת מי מעיין זכים. חיבור צינור מקשר בין המשאבה לבין הבריכה לא יגרום ליחסי גומלין והפריה הדדיים, אלא למצב שבו יישוב א’ ישאב את מימיו של יישוב ב’ ויעשיר עצמו במים זכים, ואילו יישוב ב’ עלול להתייבש מיתרונותיו הטבעיים.
חיבור ערים מרכזיות – בהן מתקיימת פעילות כלכלית ערה, תוססת וחזקה, לעיירות פריפריה – הנאבקות על הישרדות כלכלית, או לערים מנומנמות, עלול לשאוב את מעט המעיינות הכלכליים הפועלים באזור הפריפריה ולייבש אותם במקום להזינם. אם על הצירים החדשים והמהירים בין המרכז לפריפריה ינועו עובדים מהפריפריה כדי לספק כוח אדם זול, או שירותים זולים של חוטבי עצים ושואבי מים לעסקים במרכז, מעמדה היחסי המוחלש של הפריפריה ישמר ויונצח. אם על צירי התנועה בין המרכז לפריפריה ינועו בעיקר תושבי פריפריה במטרה לצרוך מוצרים ושירותים מהעסקים במרכז הם עלולים להתרושש ממשאביהם הכספיים המוגבלים ולהזרימם לטובת שימון העסקים במרכז. כדי שקו תחבורה בין מרכז לפריפריה יועיל ליצירת איזון, נדרשים תנאים נוספים של מערכות שוויון ואיזונים שייצרו כלכלה של הפריה ותנועה הדדית ולא של כלכלה חד-כיוונית.
במדינת ישראל קיימות דוגמאות רבות של מקומות יישוב מנוונים למרות קשרי תחבורה יעילים למרכז, ולהיפך – של מקומות יישוב משגשגים, למרות צירי תחבורה מנוונים:
* העיר לוד, היא צומת רכבות מרכזית והיסטורית במדינת ישראל מתקופת שלטון העותמנים והמנדט הבריטי ועד ימינו. קשרי מסילות הברזל בין לוד לבין יישובי גוש דן הסמוכים לא סייעו לפריחתה הכלכלית של לוד. גם העיר עכו זוכה למעבר של מסילת ברזל ותיקה עליה עוברות רכבות תדירות, אך עובדה זו לא תרמה לשגשוגה הכלכלי של העיר עכו.
* מנגד ניתן לציין את היישובים בנימינה או רחובות, שמסילות הברזל העוברות בתחומן תרמו לחיזוקן. במקומות אלו קיימת תשתית חינוכית, חברתית וכלכלית בריאה, וזו משכה אוכלוסיות משכילות או מבוססות שביקשו ליהנות מסביבת מגורים שקטה וזולה יחסית באזורי פריפריה, בשילוב עם אפשרויות לשמור על משרות מכניסות באזור המרכז.
* באזורי הספר המרוחקים יותר של מדינת ישראל קיימים יישובים חקלאים הזוכים לשגשוג כלכלי למרות שאינם מקושרים במסילות ברזל או בכבישים איכותיים למרכז הארץ, ובהם יישובים כפריים בערבה, בנגב, בבקעת הירדן, בעמק הירדן, או בגולן. יישובים אלו השכילו לנצל את היתרונות הטבעיים היחסיים, ואת השלווה הנובעת מהריחוק מהמרכז. תושביהם של יישובים אלו הפריחו שממות ויצרו פעילות כלכלית מניבה גם ללא נגישות נוחה למרכז הארץ.
* אתר רכבת ישראל מציין דוגמא לא מוצלחת תחת הכותרת “קירוב הפריפריה למרכז”: “…תושבי אשקלון ולהבים לדוגמה, כבר נהנים מתחבורה סדירה שאינה תלויה בפקקי תנועה ובעיות חניה”. אזור להבים הוא אזור דליל אוכלוסין ומספר נוסעי הרכבת בין תחנת להבים למרכז הארץ מוגבל למדי. במרבית יישובי הפריפריה קיימת צפיפות דיור נמוכה ופיזור גבוה של מקומות דיור ותעסוקה, הנובעים בין השאר ממחירי קרקעות נמוכים יחסית. תכונות אלו מקשות על ניהול תחבורה ציבורית פנימית יעילה ביישובי הפריפריה. כאשר תושבים ביישובים דלילי אוכלוסין נדרשים להגיע לתחנות רכבת – שחלקן מוצבות בריחוק ממרכזי יישוב כדי למנוע מטרדי רעש, רעד וסכנות – קשיי הגישה לתחנות הרכבת מקזזים את יתרונות התנועה מהפריפריה למרכז.
* מסמך “הצעת תקציב משרד התחבורה לשנים 2010 – 2011 מציין את קו הרכבת לדימונה כדוגמא להשקעה כושלת בניסיון לקרב יישוב מרוחק, וכך נכתב: “הניסיון מלמד כי חיבור ערים קטנות לרכבת, בעיקר כנקודות קצה, עשוי להיות בלתי יעיל. במחקר שערך בנק ישראל נזכרת הדוגמא של חיבור דימונה שבה כ – 33,000 תושבים לבאר שבע, פרויקט שהושקעו בו כ – 180 מיליון ש”ח, אולם בשנת 2008 נסעו בקו זה 40 נוסעים ביום בממוצע בלבד…לפיכך, התועלת הכלכלית לעיר מחיבורה לרכבת נמוכה. במחקר עלה חשש שמא גם לחיבורן של ערים קטנות אחרות לרכבת, בעיקר כנקודות קצה, תהיה תועלת מועטה, ומוצע לבחון תחת זאת שיפור של השירות בקווים הקיימים על ידי הגברת תדירות הקווים ומהירות הנסיעה.”
ראש ממשלת ישראל אשר נמק את חזון “קירוב הפריפריה למרכז” ציין, כמובא לעיל, כי פיתוח תשתיות המחברות את הפריפריה למרכז “… פותח עתודות קרקע למגורים, מאפשר לסטודנטים לגור מחוץ למרכזי הערים וחוסך פערים חברתיים.” אכן, מחירי הקרקעות בפריפריה זולים בהשוואה למרכז. הפערים במחירי הנדל”ן בין הפריפריה לבין המרכז נובעים בעיקרם ממיעוט הזדמנויות תעסוקתיות, חברתיות, צרכניות או תרבותיות בפריפריה ביחס למרכז, ומשום שהשוק מקזז את המחיר הכלכלי של עלויות נסיעה ואובדן זמן מהפריפריה למרכז. שיפור הנגישות לפריפריה צפוי להוביל לעלייה של חלק ממחירי קרקעות וליצור שוליים חדשים ורחוקים יותר מצירי תחבורה מרכזיים.
יש לתת את הדעת לכך שיוממות מהפריפריה למרכז ברכבת ישראל אינה זולה ביחס לשכר הממוצע במשק. להמחשה, כרטיס נסיעה בין-עירונית חד כיווני לטווח בינוני, (בממדי מדינת ישראל), בין בנימינה לתל אביב ברכבת ישראל הוא 25 שקלים חדשים (לפי תעריפי ינואר 2012). עלות נסיעה קבועה בין הפריפריה למרכז ברכבת עלולה להיות חסם משמעותי ליוממות עובדים המתגוררים בפריפריה ועובדים במרכז, או להיפך. הרגישות לעלות זו גבוהה ככל ששכר העובדים נמוך יותר ומרחק הנסיעה ארוך יותר – בתנאים אלו העלות היחסית של הנסיעה ביחס לשכר גבוהה ומצמצמת הלכה למעשה את הזדמנויות התעסוקה העומדות לפריפריה, כשהשפעתה גדלה ככל שהעובד חלש יותר ושכרו נמוך יותר.
ניו יורק וניו ג’רסי הן שתי ערים סמוכות ומבוססות בארצות הברית, אשר נהר ההדסון מפריד ביניהם. ביחס לרובע העסקים המרכזי “מנהטן” הפועל בניו יורק, העיר ניו ג’רסי נחשבת פריפריה. דיונים סביב מיזם תחבורה לשיפור החיבור בין מנהטן לבין ניו ג’רסי, עשויים להדגים את ההשפעות הכלכליות של חיבור בין מרכז לבין פריפריה. בשנת 2007 המליצו רשויות תחבורה ציבוריות בניו יורק וניו ג’רסי להקים מנהרת תחבורה חדשה תחת נהר ההדסון, המפריד בין הערים, ולסלול בו קו רכבת כדי להקל על גודש התנועה בין הערים, המתנקז למספר מוגבל של גשרים ומנהרות ותיקים. באוקטובר 2010, לאחר שהליכי תכנון ומימון המיזם התקדמו, ראש עיריית ניו ג’רסי נסוג מהסכמות קודמות לקידום המיזם, והחלטתו זכתה לביקורת ונבחנה על ידי גוף ביקורת פדראלי – GAO. המבקרים ערכו דו”ח ומצאו כי המעברים בין ניו ג’רסי לבין ניו יורק צפופים וגדושים ולכן המיזם המתוכנן יועיל בהגדלת קיבולת התחבורה. אך הערכת ההשפעה הכלכלית של המיזם המתוכנן על הסביבה הייתה קשה יותר:
* הועלתה אפשרות שהמיזם ישנה מיקום של פעילויות כלכליות אך לא ירחיב את סך כל הפעילות הכלכלית במרחבים הסמוכים אליו.
* הועלו חששות שמימון המיזם יתעל השקעות ציבוריות גבוהות לאפיק התחבורה המתוכנן על חשבון פיתוח צמיחה כלכלית.
* הועלתה סברה שתמיכת ניו ג’רסי בפיתוח כבישים מקומיים במקום במנהרה המשמשת מסילת רכבת תתרום לחיזוק הצמיחה הכלכלית הפנימית בניו ג’רסי, ואילו חלופת החיבור למנהטן תועיל בעיקר למוקד העסקים והתעסוקה המרכזי והחזק ולא לשכנים בפריפריה.
תמציתו של דבר:
תשתיות מסילות ברזל וכבישים היו בעבר מנועי צמיחה כלכלית חשובים, אך בימינו המציאות שונה משום שבעיות התחבורה אינן נובעות מניתוק בין יישובים, אלא בעיקר מתנועה רוויה או עודפת. בתנאים אלו הקמת תשתיות לתנועה מהירה יותר מזו הקיימת לא בהכרח תורמת לצמיחה כלכלית כללית, אלא בעיקר להזחת פעילות כלכלית מקרבה לצירים איטיים לקרבה לצירים וצמתים חדשים יותר.
תחבורה משופרת בין מקומות מרכזיים ומבוססים לבין אזורי פריפריה, לא בהכרח תורמת לאיזון ושוויון. השקעות ציבוריות בתחבורה לחיבור הפריפריה עלולות לגרום ליניקת משאבים מוגברים מאזורי פריפריה חלשים לטובת אזורים מבוססים, ובמקום לחזק את החלשים לגרום לך שהחזקים ילכדו את מירב ההנאה מהשקעות כלכליות ציבוריות שנועדו לחלשים. כדי שיתקיימו יחסים מאוזנים בין המרכז לפריפריה, נדרשים תנאים נוספים, מלבד עורקי תחבורה, כמו פריפריה בעלת פעילות כלכלית, כושר מיקוח ומיצוי יתרונות יחסיים. במקומות שתנאים אלו לא מתקיימים, מדיניות ממשלתית יכולה לקדם אותם באמצעות השקעות בחינוך, תעסוקה, בריאות או רווחה, אך השקעות בתחבורה לכשעצמם לא ייצרו שוויון ואיזון.
ככלל, ובמיוחד בתקופה של שפל כלכלי, נדרשים שיקול דעת ואחריות פיננסית מוגברים. תועלת כלכלית מרובה לפריפריה בעלות יחסית נמוכה יותר, עשויה להיות מושגת על ידי השקעות שקולות בעידוד יצירת מקומות תעסוקה מקומיים ותשתיות חינוך, בריאות או רווחה. התחבורה הנדרשת לחיזוק הפריפריה אינה מחייבת דווקא השקעות עתירות הון במסילות ברזל, ואלו צריכות להיבחן ביחס לחלופות תחבורה צנועות ויעילות יותר כמו שיפור דרכים קיימות ומחלפים, או הוספת מערכות בקרה משופרות, שיפור קווי אוטובוסים, או נתיבי אופניים ומדרכות פנימיים.
מקורות וחומר לעיון:
אתר רכבת ישראל “תוכנית הפיתוח”
הנה באה הרכבת, שרון קדמי, 10.6.05, הארץ
בנימין נתניהו מקדם רשת רכבות ארצית ב – 50 מיליארד שקל, מירב ארלוזורוב, 24.5.09, themarker.com
נתיבי ישראל – קהילה, כלכלה ומסילה, פרופ’ דניאל גת, 8.2.10, בלוג החברים של עמותת “מרחב”
נתניהו מקצץ: תכנית חיבור הפריפריה תצומצם, רונן מדזיני, שחר הזלקורן, 22.2.10, ynet
נתניהו חנך קו רכבת לאשדוד: “שינוי חברתי”, רונן דמארי 16.8.11, אתר “מעריב” nrg.co.il
Transportation, Jobs, and Economic Growth, Martin Wachs, Access, Number 38, Spring 2011