גשר “שער הזהב” – לקחי זהב מגשר אגרה

הקמת גשר “שער הזהב” על מי סן פרנסיסקו יכולה לשמש מקור השראה לאופן שבו יש להקים ולממן בניית תשתיות באמצעות אגרות שימוש. גביית האגרות לאחר סיום פירעון עלויות הבניה, יכולה ללמד על הנטייה לשמר ולהנציח אגרות דרכים למטרות זרות.

החל מהמחצית השנייה של המאה התשע עשרה הועלו מעת לעת רעיונות להקים גשר על מיצר “שער הזהב” במפרץ סן פרנסיסקו. בשנת 1920 הרעיון החל לקרום עור וגידים מעשיים, כאשר הושלם סקר גיאודטי שבדק היתכנות הנדסית של ביסוס גשר באזור, ונערכו בחינות של ההיתכנות ההנדסית והכלכלית של הקמת הגשר. באותה שנה, המהנדס ג’וזף ב. שטראוס, משיקאגו התווה תרשימים ראשונים וטען שניתן לבנות גשר משולב, שגם ישען על נקודות תמך וגם יהיה תלוי על כבלים, ואף רשם פטנט על מבנה חדשני של גשר מסוג זה. במאי 1923 בית המחוקקים בקליפורניה אישר את חוק “מחוז גשר שער הזהב ודרכים מהירות”, אשר מכוחו הוקמה בשנת 1928 ישות מנהלית מחוזית מיוחדת לצורך הקמת הגשר. חבר המנהלים של הגוף שהוקם מינה מאוחר יותר צוות מהנדסים ויועצים בראשות ג’וזף ב. שטראוס למטרת קידום הקמת הגשר.

בדצמבר 1929 נערכו טקסים שפתחו את הקידוחים לביסוס עמודי התמך הענקיים של גשר “שער הזהב” משני צידי המצר, כאשר במקביל נמשכו העבודות להשלמת תכנון ועיצוב הגשר. בסוף אוגוסט 1930, ג’וזף ב. שטראוס הגיש את התוכניות הסופיות של הגשר. ההקמה נמשכה מספר שנים כאשר בניית שלד הגשר הסתיימה באפריל 1937 ובמאי 1937 הוא נפתח, תחילה לתנועת הולכי רגל ואחר כך לתנועת כלי רכב. הגשר נפתח לפני מועד הסיום המתוכנן ולא חרג מהתקציב שהוקצה לו מראש.

גשר “שער הזהב” מגשר על כ – 1,280 מטרים ותוכנן במקור להכיל 6 נתיבי תנועת כלי רכב. הגשר זכה לפרסים רבים כמיזם הנדסי, אדריכלי, עיצובי, נופי, תרבותי, כלכלי, על תרומתו לסביבת מפרץ סן פרנסיסקו, על הוספת נתיב אופניים ועוד. הגשר מופיע ביצירות אמנות רבות, ובהן בסרטים, (כולל אחד מסרטי ג’יימס בונד), ובשירים רבים. בשירו של אריק איינשטיין “סן פרנסיסקו”, גשר “שער הזהב” מתואר כ-“יפה כמו בסרט”.

כאשר במדינת ישראל עולה המודעות למימון תשתיות תחבורה באמצעות אגרות דרך, כדאי להביט לאחור לניסיון והלקחים מתוכנית המימון של גשר “שער הזהב”, שנבנה מלכתחילה על בסיס אגרות שימוש עתידיות.

גיוס כספים לאחר משבר כלכלי עמוק – ב – 29.10.1929 שוק ההון ברחבי ארצות הברית קרס והחל “המשבר הכלכלי הגדול”. הפעולות להקמת גשר “שער הזהב” נמשכו בתקופת המשבר הכלכלי הגדול ולמרות המשבר. הקמת גשר “שער הזהב” הובאה להצבעה אזרחית שנערכה בנובמבר 1930. המשבר הכלכלי וחוסר האמון בשוק ההון הניעו תוכנית גיוס הון כלכלית, אחראית וזהירה מהמקובל. ב-“תשקיף” הנפקת אגרות החוב שנועדו לבניית גשר “שער הזהב” הוגברו אמצעי השקיפות והזהירות, והביטחונות שנועדו לשימור ההשקעה הוצגו באופן מלא ושמרני. בנוסף קוימו מנגנוני הגנה ופיקוח מפני הוצאות חריגות והבטחת החזר המימון ופירעון האג”ח בעתיד.

תפיסת מימון הבנייה באמצעות אגרות דרך הוגנות – כאשר גשר “שער הזהב” הוקם, המערכה להקמתו שכנעה את הציבור כי הוא יבנה בתוכנית מימון הוגנת וצודקת, אשר נוסתה בהצלחה במקומות אחרים בעולם ובארצות הברית בפרט. משלמי המסים לא נדרשו לשאת בנטל מסים חדשים למימון המיזם היקר. מימון המיזם התבסס מראש על תשלום אגרות מעבר על ידי אלו שהיו צפויים לעשות בו שימוש בפועל, בהתאם לשימוש שיעשה. לא זו בלבד שלא נדרשה העלאת מסים כללית, אלא שההכנסות הציבוריות מאגרות הדרך נועדו לשמש למטרות ציבוריות נוספות שהיה בהן כדי להפחית מתשלומי המס הכלליים. על פי תפיסה זו הגשר לא היה נטל ציבורי, אלא נכס מניב הכנסות מרווחים.

האגרות נקבעו במטרה לא להכביד יתר על המידה על משתמשי הגשר. האגרות נקבעו תחילה על בסיס תעריף נמוך במקצת מתעריף שירותי המעבורות המשגשגים שפעלו להעברת נוסעים וכלי רכב במצר “שער הזהב” לפני הקמת הגשר. שיעור האגרות נקבע תחילה על בסיס תעריף של 84.3 סנטים לכלי רכב ממוצע – תעריף שהיה נמוך בכ – 15% מהתעריפים שגבו שירותי המעבורות שקדמו להקמת הגשר. מראש נקבע כי שיעורי אגרות המעבר יופחתו ככל שהזמן יעבור, תוך הבטחת הכנסות מינימאליות של 25 סנטים מכל רכב החוצה את הגשר.

תכנון קפדני וממושך – תכנון גשר הזהב ומימונו היה תהליך שנמשך מספר שנים ובשל להקמה בשנת 1930. לצורך תכנון גשר “שער הזהב” נשכרו מהנדסים מנוסים, ובין השאר אלו שתכננו את גשר נהר ההדסון בניו יורק, ונערכו התייעצות עם גורמים שונים מהמגזר הפרטי והאקדמי. לא רק התוכנית ההנדסיות והאדריכליות נערכו באופן מדוקדק, כך גם התוכניות הכלכליות המתייחסות לעלויות ההקמה, לתוכניות המימון וגיוס הכספים. ההכנסות מהגשר התבססו על הערכות נסועה ועל עלות המעבר בשירותי המעבורות המשגשגים שגישרו על המעבר בין שני חלקי מפרץ סן פרנסיסקו לפני הקמת גשר “שער הזהב”.

שקיפות – ההחלטה לבנות את גשר “שער הזהב” הוגשה להצבעת הציבור הרחב. לפני ההצבעה על הקמת הגשר נערכה מערכה תקשורתית, במסגרתה חולקו עלונים שהסבירו את יתרונותיו, חסרונותיו ועלותו של הגשר. בין היתרונות הבולטים שנמנו הייתה ההערכה שבניית הגשר תעלה את ערכי הקרקעות בסביבה הקרובה והרחוקה שאותה הגשר נועד לשרת, אשר הקיפה אזור מטרופוליטאני רחב במפרץ סן פרנסיסקו. באותה תקופה שירותי המעבורות שקדמו לגשר הגיעו לרוויה, יצרו פקקים ועיכובים והתקשו לספק את ביקושי המעבר של כלי רכב במי מפרץ סן פרנסיסקו, כך שהערכת ביקושי המעבר על הגשר נסמכה על בסיס יחסי מוצק. החלופה של הרחבת שירותי המעבורות נבחנה ונטען שהרחבת תשתיות העגינה לשירותי המעבורות הייתה יקרה ובכוחה יהיה לספק תועלת מוגבלת בלבד.

זהירות – תוכנית מימון גשר “שער הזהב” התבססה על הנפקת אגרות חוב ארוכות טווח שירכשו באופן מיידי ותמורתם תשמש למימון הקמת הגשר. הפירעון העתידי של אגרות החוב הובטח על ידי תשלום אגרות המעבר על הגשר ובטחונות ביניים נוספים. אגרות החוב שהונפקו בעת הקמת הגשר היו בסך 35 מיליון דולר. הונפקו מספר סדרות בריבית של 5% לשנה. טווח האגרות המרבי היה 40 שנה. הרווחים המוערכים לאורך 40 השנים של פירעון אגרות החוב היו בסך 110,942,500 דולר. רווחים אלו היו אמורים לפרוע את אגרות החוב בצירוף ריבית, לתשלום היטלים, למימון תחזוקת הגשר ותפעולו לאורך השנים ולקיים כרית ביטחון להגנה מפני עלויות וסיכונים בלתי צפויים. ההערכות הבסיסיות היו שבמשך 40 השנים ההכנסות מגביית אגרות מעבר על הגשר יניבו גם רווח עצום שלא יפחת מ 17 מיליון דולר.

אגרות החוב נרכשו על ידי הציבור, והרשות האזורית המיוחדת שמונתה להקים את הגשר ערבה להחזר הקרן והריבית על אגרות החוב. מכיוון שתוכנית המימון וההחזר הייתה אמינה ובטוחה, אגרות החוב היו מבוקשות וזכו לסחירות גבוהה ולפרמיה גבוהה.

ההערכה של 35 מיליון דולר נערכה על בסיס בדיקות קפדניות של מהנדסים ואנשי מימון שהסתמכו על עלות הקמתם של גשרים דומים ברחבי ארצות הברית באותה תקופה. כדי למנוע את החשש שלאחר הסכמה לגיוס הכספים ופרסום מכרזים יוגשו הצעות יקרות מהצפוי, נקבע מראש שבמידה והמכרזים יובילו להצעות בנייה העולות על המחיר המוערך של 35 מיליון דולר אגרות החוב לא ימכרו וכל ההצעה לבניית הגשר תועלה מחדש להצבעה. מנגנון זה נועד ליצור ביטחון למשקיעים ולקבע את הציפיות בקרב כל הגורמים המעורבים בהקמה, בכל הנוגע לחששות מחריגות בעלויות המוערכות של הקמת הגשר. ראוי לציין כי החששות מפני חריגות תקציב בעלות בסיס מוצק בהיסטוריה של הקמת מיזמי תשתית גדולים, ומצב זה לא השתנה מאז הקמת גשר “שער הזהב” ועד ימים אלו.

עלות הבנייה המוערכת של גשר הזהב הייתה למעשה כ – 32.8 מיליון דולר. היקף כמות אגרות החוב שנקבעה מראש היה 35 מיליון דולר, אך מסכום זה כ – 32 מיליון דולר נועדו להנפקה בפועל ועוד 3 מיליון דולר נותרו כרזרבה משלימה שסיפקה כרית ביטחון נוספת מפני הפתעות של עלויות גבוהות מהתכנון המקורי.

המכרזים שנערכו ביולי 1931 הראו כי ניתן לבנות את הגשר בתוך המסגרת שהוערכה מראש של 35 מיליון דולר, ובתחילת 1933 החלה באופן רשמי הקמת הגשר.

נטילת אחריות ציבורית לפני הקמת הגשר הוקם מחוז מנהלי חדש “מחוז גשר שער הזהב” שכלל ששה מחוזות מנהליים קיימים – סן פרנסיסקו, מארין, סונומה, דל נורטה וחלקים ממונדוסינו ו-נאפה. המחוז החדש היה ערב לפירעון אגרות החוב.

שיתוף הציבור – תוכנית מכירת אגרות החוב למימון הקמת גשר “שער הזהב” הובאה להצבעה על ידי הציבור. התוכנית הציגה את העלויות להקמת הגשר, את צורכי המימון, שהתייחסו הן להקמה והן לתחזוקה משמרת ארוכת טווח. ההצבעה על הקמת גשר “שער הזהב” נערכה ביום 4.11.1930, וניתנה בה זכות החלטה לאזרחי ששת המחוזות שבאזור הגשר המתוכנן. הוגדר מראש כי בהצבעה הראשונה על הקמת הגשר יידרש רוב תומך של לפחות שני שלישים מהמצביעים. בסיכומה של ההצבעה 145,657 הצביעו בעד הקמת הגשר, לעומת 46,954 שהתנגדו לה.

הנצחת גביית האגרות

בעת הנפקת אגרות החוב להקמת הגשר הובטח כי אגרות המעבר על הגשר ירדו ל – 25 סנטים למכונית עד שנת 1960, והתחבורה הציבורית לאורך הגשר תהיה חינם עד שנת 1970. בסוף שנת 1970 חלפו 40 השנים מאז הנפקת אגרות החוב שמימנו את הקמת גשר “שער הזהב”, ועל פי תוכניות החקיקה והנפקת אגרות החוב המקוריות, הגשר היה אמור לעבור מכאן ואילך לאחריות המדינה והמעבר בגשר היה אמור להיות משלב זה חופשי מתשלום אגרות דרך.

אך מדוע להפסיק תשלום אגרות שהציבור התרגל לשלם? וכיצד מפרקים מנגנונים ציבוריים קיימים שהוקמו במשך שנים, וצברו ניסיון בגביית אגרות, גם אם המטרה הוגשמה? נציגי ציבור תמיד יוכלו למצוא סיבות חדשות טובות לעשות שימוש ציבורי בכספי האזרחים. לעולם ימצאו אפיקים להוצאת משאבים ציבוריים, ולא קשה לרוקן קרנות ציבוריות על ידי ניפוח מנגנונים מיותרים, הגדלת שכר של עובדי ציבור או הקמת מבני ציבור חדשים.

באוקטובר 1968 אגרות המעבר על הגשר היו חצי דולר לנוסעים לכיוון דרום בלבד. ב – 1.7.1971 אגרות החוב המקוריות מבניית הגשר הגיעו לסיום וסך כולל של 35 מיליון דולר קרן וקרוב ל – 39 מיליון דולר דמי ריבית נפרעו במלואם למשקיעים מגביית אגרות המעבר על הגשר. אך אגרות הדרך לא בוטלו בפועל. דורות משתמשים חדשים התחלפו מאז שנהגתה תוכנית המימון המקורית של הגשר והתקבלה על הציבור. בקיץ 2012 אגרות הדרך שנהגים שילמו כדי לעבור על גשר “שער הזהב” עלו לשיא של 6 דולר.

בסוף 1969 המחוקק בקליפורניה העביר חוק שהסמיך את הרשות המחוזית המיוחדת שניהלה את גשר “שער הזהב” מיום הקמתו לערוך תוכניות תחבורה אזוריות מקיפות באזור מסדרון גשר “שער הזהב”. תוכניות אלו כללו פיתוח תחבורה ציבורית, כולל חידוש שירותי המעבורות שנכחדו לאחר הקמת הגשר, ובאוגוסט 1970 חודשה תנועת המעבורות במפרץ סן פרנסיסקו. חלק מהמשך גביית האגרות נדרש לשימוש ותחזוקת גשר “שער הזהב”, אך הקרנות שהצטברו מגביית האגרות חרגו הרבה מעבר לכך. נציגי הציבור הגו תוכניות תחבורה אזוריות חדשות לפיתוח מיזמים שונים של תחבורה ציבורית והון עתק הוזרם לחברת התחבורה הציבורית המטרופוליטאנית, שאינה מצליחה לשמור על ניהול כלכלי אחראי, למרות שאף היא גובה תשלומים מהמשתמשים בשירותיה.

מקורות וחומר לעיון:

The Virtual Museum of the City of San Francisco

Golden Gate Bridge, Smithsonian American Art Museum


Leave a Reply