מדיניות תחבורה ו-“צדק חברתי”

בקיץ 2011 התקיימו בישראל הפגנות מחאה המוניות שהסיסמא הבולטת בהן הייתה “העם רוצה צדק חברתי”. מהו “צדק חברתי” כאשר דנים במדיניות תחבורה? האם אין מדובר במושג עמום וחמקמק?

בקיץ 2011 התקיימו בישראל הפגנות מחאה עממיות שנשאו את הסיסמא “העם רוצה צדק חברתי”. בעקבות הפגנות אלו הוקמו ועדות וצוותי חשיבה על ידי הממשלה ועל ידי גופים חברתיים שהגישו המלצות לתיקונים חברתיים מעשיים. המלצות אלו התייחסו, בין השאר, לסוגיות בנושאי תחבורה. שנתיים אחרי המלצות הועדות התברר כי בין המאוויים ומשאלות הלב ל-“צדק חברתי” לבין המציאות קיימים פערים, או שמא עדיין לא הוסכם מהו “צדק חברתי”.

ניתן להניח כי רוב הציבור מעוניין שהחברה בה הוא חי תתנהל לפי כללי משחק הוגנים ושווים, אלא שכאשר מדובר בנושאים ממוקדים ובשאלות מעשיות מתגבשות קבוצות מוגדרות בעלות עניינים משותפים צרים, המנסות לזכות ביתרונות יחסיים המיטיבים עמן לעומת הרוב. קבוצות מיעוט ממוקדות מגלות נטייה הסותרת את נטייתן הטבעית העצמית כאשר הן חלק מהציבור הרחב ובקשר לנושאים שאין להן בהם עניין מיוחד. המתח הקיים בין עניינו הרחב של הציבור לעניין של קבוצות בעלות עניינים מיוחדים מחייב בקרה מתמדת על קיומם של כללי משחק חברתיים הוגנים. עיקר החלוקה, ההקצאה והפיזור של המשאבים הכלכליים במשק נערך בשווקים, המקומיים והבינלאומיים, וחלק אחר נערך על ידי רשויות השלטון. במערכות החלוקה, ההקצאה ופיזור המשאבים פועלים המתחים שפורטו, והאיזונים ביניהם מתגבשים למציאות.

שווקים חופשיים ומשוכללים ונטייתם ל-“צדק חברתי”

האם מחיר של 12 שקלים לקילו אפרסקים, או 7 שקלים לקילו גזר בשווקים הפתוחים הוא מחיר צודק? האם על הסוחרים לספק לצרכנים ירקות במחירים “ברי השגה”? מחירם של סחורות ושירותים אינו עניין של צדק מופשט, אלא תוצאה של כללי משחק שווים והוגנים – כללים אלו מבוססים בעיקרם על הסכמה חופשית וכללי היצע וביקוש. צרכן יכול “להעניש” סוחר המבקש מחיר גבוה ביחס לשכניו תמורת סחורה באיכות דומה, על ידי כך שירכוש את הסחורה בעסק מתחרה, או לתגמל סוחר הגון, סוחר המספק סחורה איכותית, סוחר אמין, או סוחר צנוע המסתפק במחירים מוזלים, על ידי רכישה ממנו. צרכנים יכולים להעדיף מוצרים חליפיים זולים על פני מוצרים יקרים, וציבור צרכנים יכול להטות מחירים מעלה –  כתוצאה מתאווה למוצר מסוים, או מטה – באמצעות כיבוש רצונו.

כאשר למוכרים ולקונים יש שוק מגוון של מוצרים ושירותים מתחרים, חופש בחירה, וזכות להגיע להסכמה חופשית, מנגנונים של ביקוש והיצע בשווקים חופשים ומשוכללים, הם דרך טבעית, ותיקה ויעילה ליצור צדק חברתי ותחושת צדק. כללי הביקוש וההיצע מתגמלים סוחרים או קניינים מוצלחים על תכונות שנתפסות כרלבנטיות, כמו יוזמה, חריצות, תבונה, נטילת סיכונים, איכות וגם מזל. מתחת למערכות הביקוש וההיצע רוחשת מערכת מיידית ויעילה של שכר ועונש, שאנשים נוטים לקבל אותה כמערכת הוגנת, שוויונית וצודקת.

הכללים הפועלים בשווקים המשוכללים הם תנאי הכרחי לקיומו של “צדק חברתי”, אך אינם תנאי בלעדי, ולבדם הם אינם ערובה לצדק חברתי. השווקים החופשיים לא תמיד משוכללים, ונוצרים בהם מצבי כשל, בהם פרטים מסוימים מצליחים לזכות ביתרונות אקראיים וייחודיים ולנצל יתרונות אלו באופן מופרז על חשבונם של אחרים. כשלי השוק עשויים להיווצר מסיבות שונות, ובהן, היווצרות של מוקדי כוח מופרזים, הכנעה אלימה של מתחרים, הקמת רשתות חברתיות הממוקדות בקידום עניין אישי או קבוצתי על חשבון הרוב, יצירת הסכמים המונעים תחרות חופשית, הקמת מונופולין, או ניצול חוקים או כוחות שלטוניים המעניקים זכויות יתר למעטים.

שווקים חופשיים ומשוכללים הם חלק מהרקמה האנושית, ואינם חסינים מתופעות נקודתיות לא חוקיות, לא הגונות ולא צודקות באופן מובהק, כמו מעשי תרמית, הטעיה, הפרת הסכמים, עושק, או עורמה. מעשים פסולים אלו גורמים כמובן לחוסר צדק בולט, אך בדרך כלל האם אינם מסווגים כפגיעה ב-“צדק חברתי”, אלא כפגיעה בצדק אישי, ופגיעות מסוג זה נדונות בבתי משפט יותר מאשר במישור הציבורי. בנוסף, ניתן למצוא בשווקים משוכללים תופעות אחרות, שיש בהן טעם לפגם, כמו תכסיסנות או פיתוי – תופעות שלא תמיד מוגדרות כבלתי חוקיות, אך עשויות להיות בלתי מוסריות או בלתי הוגנות.

נטייתן של רשויות שלטון במשטר דמוקרטי לצדק חברתי

משטרים דמוקרטיים לא תמיד מצטיינים בהגשמת עקרונות של “צדק חברתי”, אך מובנים בהם עקרונות של איזונים ובלמים בין רוב לבין מיעוטים ועקרונות של זכויות פרט, המעידים על שאיפה לקיום מנגנונים של “צדק חברתי”. לרשויות שלטון השפעה רבה על חלוקת משאבים צודקת בין הפרטים בחברה, בין השאר, באמצעות חקיקה תקציבית, גביית מסים, הספקת שירותים וקצבאות שונות והעסקת עובדי מדינה.

במרבית המדינות הדמוקרטיות שיקולי רווחה כלולים בין שיקולי חלוקת המשאבים. במקרים רבים גביית המסים אינה נערכת באופן שווה, אלא באופן פרוגרסיבי, שבו ככל שרמת ההכנסות גדלה הנתח היחסי בתשלומי המיסים גבוה יותר. מדיניות רווחה מקצה משאבים ציבוריים לקבוצות חלשות בחברה, שאין בכוחן לזכות בנתח הוגן ממשאבי החברה באמצעות מנגנוני השווקים החופשיים. קבוצות אלו כוללות אנשים בעלי מוגבלויות שונות, וכאלו שהגורל לא היטיב עמם, ויש להקצות להם משאבים באופן העוקף את ההקצאה שיוצרים השווקים החופשיים. נושא מדיני מורכב יותר הוא מתן העדפה מתקנת לקבוצות חברתיות מקופחות. העדפה זו דרושה במקום בו מוכח כי קבוצות חברתיות קופחו על ידי אחרים, למשל בשל גזע, מין, דת או מוצא.

צדק חברתי וחלוקת משאבי תחבורה

תחום התחבורה ייחודי מתחומים משקיים אחרים עקב מעורבות ציבורית גבוהה יחסית לתחומים אחרים. מעורבות ציבורית מוגברת זו נובעת מכך שתשתיות התחבורה נמצאות בדרך כלל בבעלות ושליטה ציבוריים, ועקב פיקוח מוגבר על התחום מסיבות של בטיחות בדרכים ואיכות הסביבה. השלטון מעורב גם בהסדרה וסבסוד של תחבורה ציבורית, שכן שירותי תחבורה נחשבים נושא שלרשויות הציבוריות יש עניין בקיומו עקב השפעתו הרבה על הסדר הציבורי ורווחת הפרט. נסקור נושאים שונים בתחום התחבורה בהם יש מקום לשיפור “הצדק החברתי”.

תשתיות התחבורה

משתמשי כלי הרכב בישראל משלמים מסים גבוהים על רכישה ושימוש בכלי רכב, באמצעות מס קנייה, מס ערך מוסף ובלו על הדלק. מסים אלו משקפים במידה מסוימת את העומס של משתמשי הרכב הפרטי על התשתיות, אך שיקוף זה אינו משוכלל וחסרים בו יסודות של בחירה ורצון חופשי. לדוגמא, מסי הדלק משקפים עצימות שימוש בכלי רכב, אך הם אינם רגישים לשעות גודש ועומס, או למחסור מקומי בתשתיות תחבורה. תשתיות התחבורה אינן מתנהלות כשוק חופשי ולכן לא נערך צדק טבעי בין מתחרים על זכויות במחסור, כמקובל בשווקים החופשיים.

מרבית הכבישים בישראל הם כבישים ציבוריים שהנסיעה בהם אינה כרוכה בתשלום, כך גם מקומות חניה רבים על שטחים ציבוריים ובשולי דרכים, נתונים לשימוש הציבור ללא תשלום. תשתיות תחבורה אלו אינן מקיימות תנאי שווקים חופשים ותחרותיות, והשימוש בהם אינו נעשה לפי עקרונות של צדק חברתי. משקי בית בעלי יכולת המחזיקים במספר כלי רכב, או עושים שימוש מוגבר בתשתיות התחבורה, נהנים ממשאב הממומן על ידי כלל הציבור, ומנגד משקי בית המוותרים על שימוש בתשתיות התחבורה ומפנים אותם לאחרים – בכלל, ובשעות גודש בפרט – אינם זוכים לתגמול.

חוקי המס בישראל מכירים בנסיבות שונות בניכוי הוצאות שימוש בכלי רכב פרטיים למטרות עבודה. הכרה זו ממריצה יצרניות, אך גם שימוש מועצם בתשתיות תחבורה. מנגד, אין תמריצים כלכליים לציבור יצרני המוכן לעשות שימוש המקל על תשתיות התחבורה – כגון על ידי הליכה ברגל, רכיבה על אופניים, או נסיעה בתחבורה ציבורית.

מספר מוגבל של צירים ונתיבים בישראל הם כבישי או נתיבי אגרה. בנייתם והפעלתם של כבישי האגרה נערכה אחרי מכרזים תחרותיים המשלבים יסודות של שווקים חופשיים, אך כבישי האגרה הם מונופולים מקומיים ואינם יוצרים תחרות משוכללת, אלא תחרות מול כבישים ציבוריים שנעשה בהם שימוש ללא תשלום.

התחבורה הציבורית עושה בשעות העומס שימוש יחסי יעיל בתשתיות הדרכים המשותפות,  ולכן ראוי להעניק לה ולמשתמשיה העדפה בנוגע לתנועה על התשתיות בשעות בהן היא יעילה. העדפה זו יכולה להתבצע, בין השאר, באמצעות נתיבי תחבורה ציבורית ייעודיים, או זכות קדימה ועדיפות למעבר תחבורה ציבורית בצמתים. מספר נתיבי התחבורה הציבורית על רשת הכבישים בישראל מוגבל, ומנגד הרכבות זוכות לתשתיות ייחודיות לכל אורך היממה – כולל שעות רבות בהן המערכות פועלות בתפוקה נמוכה, בהן אין הצדקה לספק לסוג תחבורה ייחודי עדיפות וקדימות לעומת אמצעי תחבורה אחרים.

תחבורה פרטית

בישראל אין יצרן רכב מקומי הזוכה לתמיכה והעדפה שלטונית, ומספר יחסי רב של יבואנים מייבאים לתחומי המדינה מבחר דגמים של כלי רכב המוצעים לצרכנים בשוק החופשי. לצרכן הישראלי ברירות רבות לבחור בין כלי רכב חדשים בקשת מחירים, ייעודים ורמות איכות שונות, ובנוסף הוא רשאי למכור ולרכוש כלי רכב משומשים, כך שהשווקים החופשיים מספקים ברירות מגוונות, תחרות סבירה ואיזונים ליצירת צדק חברתי.

יחד עם זאת יש מקום לשיפור ולשכלול שוק הרכב הפרטי בישראל. כדי להפוך ליבואן כלי רכב בישראל יש להתגבר על חסמים מנהליים גבוהים. חסמים אלו נועדו לוודא שיבואני כלי הרכב יהיו אמינים, ימכרו כלי רכב העומדים בתקני בטיחות, ויהיו בעלי גב כלכלי יציב שיגן על צרכנים מפני מקרים של פשיטות רגל, או העדר כתובת ארוכת טווח למתן שירות ואחריות. חסמים אלו מקשים על כניסת שחקנים חדשים לתחום יבוא כלי הרכב לישראל ועל שכלול שוק כלי הרכב. בנוסף קיימים חסמים על סחר בכלי רכב מיבוא מקביל, או על יבוא כלי רכב משומשים.

המחאה הציבורית בישראל העלתה את הנושא של “דיור בר השגה”, אך לא את הנושא של “תחבורה ברת השגה”. בעבר “מכונית ברת השגה”, או “מכונית לכל פועל” היו חזון חברתי. בשנת 2013 במדינת ישראל, כלי רכב פרטי למשק בית אינו חלום שקשה להשיגו, גם אם נדרש להתפשר על רכב משומש וישן. יחד עם זאת כלי רכב עדיין נתפס במקומות שונים כמותרות, למשל, כאשר בוחנים הענקת סיוע כלכלי או קצבאות של המוסד לביטוח לאומי. ראיה זו זכתה לביקורת שיפוטית, בפרט כאשר מדובר בתושבים של אזורים דלילי אוכלוסין, בהם התחבורה הציבורית אינה יכולה לספק שירות שבכוחו לשמש חלופה זמינה וסבירה לרכב פרטי.

התחבורה הפרטית המנועית אינה בהישג ידם של רבים, שאינם זכאים או אינם יכולים לרכוש או לנהוג ברכב או לקבל רישיון נהיגה. קבוצה זו עלולה לסבול מבידוד חברתי או מהעדר הזדמנויות תעסוקה וחברה, ולכן נדרש לספק לה חלופות כתחבורה ציבורית, או אפשרויות להתנייד באמצעי תחבורה אחרים, כמו כלי רכב קלים, אופניים או הליכה רגלית.

תחבורה ציבורית

שוק התחבורה הציבורית בישראל הופעל בעבר על ידי מספר מוגבל של מונופולים לתחבורת אוטובוסים ציבורית ועל ידי רכבת ישראל. ניסיון החיים הוכיח כי הציבור הרחב משלם מחיר כבד על קיומם של מונופולים לתחבורה ציבורית, בין אם הם מופעלים על ידי גופים פרטיים ובין על ידי גופים ציבוריים.

בעשורים האחרונים מתקיים תהליך של עידוד תחרותיות בקרב מפעילי תחבורת אוטובוסים ומוניות ציבורית. בתחום האוטובוסים תהליך זה מתנהל באיטיות, למרות שמחקרים העלו כי לעידוד התחרות בתחום התחבורה הציבורית יתרונות חברתיים.

בירושלים פועל אמצעי תחבורה ציבורית חדש בישראל – הרכבת הקלה. זכיין הרכבת הקלה נבחר במכרז תחרותי, אך הרכבת הקלה פועלת כמונופול על צירי תחבורה מרכזיים ומבוקשים. בגוש דן נערך מכרז תחרותי לבחירת זכיין לפיתוח והפעלת הרכבת הקלה, אלא שהזכיין לא עמד בתנאי הזיכיון ופיתוח הרכבת הקלה הוחזר למונופול שלטוני. על פי דו”חות שנערכו על ידי גופים שונים התנהלות המונופול המפתח את הרכבת הקלה בגוש דן זכתה לביקורות חריפות, על חריגות תקציביות, חריגות מלוחות הזמנים לפיתוח התשתיות וכשלי ניהול.

רכבת ישראל בע”מ היא חברה ממשלתית הנהנית ממונופול טבעי על התחבורה המסילתית בישראל. על רשת מסילות הברזל המוגבלת קשה ליצור תחרות, והמונופול ממנו נהנית רכבת ישראל יוצר מוקד כוח לרשויות שלטוניות ולועדי עובדים, שאינו פועל בתנאי תחרות משוכללת.

עמימות “הצדק החברתי”

המושג “צדק חברתי” הוא מושג רחב, מופשט ושנוי במחלוקת, וגם כאשר הוא מוסכם עולות מחלוקות בשאלות מעשיות על הדרכים להגשימו וליישמו. השאלה המוכרת “כמה עולים מכנסיים ליתום?” ממחישה את קשיי היישום. תחת אצטלת “הצדק החברתי” נעשה ניסיון לכלול שיקולי מדיניות, שעשויים למעשה לעמוד בסתירה לשיקולי צדק חברתי. לדוגמא, שיקולי “צדק חברתי” טהורים יבקשו להגדיל תנועה, המעודדת פעילות כלכלית, במיוחד באזורים נחשלים, ואילו שיקולי “צדק סביבתי” יבקשו לדכא תחבורה מנועית, שיש לה השלכות סביבתיות מזיקות לא רק על הטבע, אלא גם על הפרט והחברה.

“צדק חברתי” לקבוצה פלונית – הדורשת תיקון קיפוח שנעשה כלפיה, עלול להיות חוסר צדק כלפי קבוצה אלמונית, שתפגע מכך. דוגמא לכך היא דרישות תחבורה של תושבי פריפריה ואזורי ספר. תושבי אזורים המאוכלסים בצפיפות יכולים להגיע למקומות רבים באמצעות תחבורה ציבורית, הליכה רגלית או נסיעות קצרות. לעומתם תושבי פריפריה ואזורים דלילי אוכלוסין, בעלי תלות עמוקה בתחבורה ונדרשים לנסיעות ארוכות לקבלת שירותים בסיסיים, כמו חינוך או בריאות, לתעסוקה או לבילויים. העלאת מחירי דלק או אגרות על כבישים הם צעדים צודקים במובן שבו משתמשי התחבורה משלמים על העומס שהם מטילים על התשתיות והסביבה, אך צעדים שוויוניים כאלו, יפגעו באופן טבעי בתושבי פריפריה יותר מאשר בתושבי אזורים שיש להם חלופות תחבורה אחרות. השווקים החופשיים יוצרים איזונים טבעיים בין הוצאות התחבורה היקרות של תושבי הפריפריה ליתרונות כלכליים מפצים, כמו דיור מוזל, משאבי טבע, נופים ייחודיים, או קרקעות חקלאיות משובחות. אך במקומות בהם מדיניות ציבורית מעודדת יישוב פריפריה, השווקים החופשיים לא יספקו פיצוי מלא על העלאה של מחירי תחבורה, שאין לתושבים כל שליטה עליהם.

מקורות וחומר לעיון:

Equity as a Factor in Surface Transportation Politics, Alan Altshuler

Access Magazine, Spring 2013, Number 42, University of California Transportation Center

Rio-20: Eradicating Poverty Takes Precedence Over “Green Economy”, Wendell Cox, 21.6.2012

נתיבי אגרה – קומוניזם, קפיטליזם והלכה קדומה

הפרטה, הלאמה או החמצה

Leave a Reply