מיזמי הרכבות היקרים שקודמו בישראל בשנים האחרונות עומדים נבוכים תחת ביקורות צולבות של משרד מבקר המדינה. הביקורות מעלות ממצאים שיטתיים על חריגות מהותיות מאומדני תקציבים ולוחות זמנים לביצוע שעמדו בבסיס קבלת ההחלטות, והתגלו בשלבי הביצוע כבלתי מציאותיים. חשיבה יצירתית בתחבורה היא, בין השאר, יציאה מתבניות מוכרות וירידה מהפסים.
דו”חות מבקר המדינה ומיזמי רכבות בני זמננו
שלושה מיזמי פיתוח מהותיים של מסילות ברזל עמדו בשנים האחרונות בפני ביקורות צולבות בדו”חות מבקר המדינה. לביקורות היה מכנה משותף מובהק – פערים עצומים בין אומדנים כלכליים ואומדני ביצוע בשלבי קבלת ההחלטות, לבין המציאות בשלבי הגשמת המיזמים. בכל המקרים, בשלבי קבלת ההחלטות הוצגו אומדנים מוטים של עלויות נמוכות וזמני ביצוע מקוצרים.
ביקורות על המיזמים לפיתוח מסילות הברזל
א. הרכבת הקלה בירושלים
מיזם הרכבת הקלה בירושלים זכה לביקורות חריפות בדו”חות שונים, ובהם דו”חות של מבקר המדינה ושל מבקר עיריית ירושלים. לפי דו”ח מבקר המדינה ממאי 2008, שיעור המימון בו נשא המגזר הציבורי בפועל להקמת “הקו האדום” של הרכבת הקלה בירושלים כמעט ושילש את עצמו לעומת השיעור שהוצג בשלבי קבלת ההחלטות לסלילת הקו. עבודות התשתית של “הקו האדום” של הרכבת הקלה בירושלים תוכננו מלכתחילה להסתיים בשנת 2006 ובפועל הסתיימו בקיץ 2011.
ב. קו הרכבת מתל אביב לירושלים
בשנת 2001 ממשלת ישראל קיבלה החלטה על ביצוע קו רכבת מהיר מהשפלה לירושלים, לאחר שבחנה מספר חלופות. דו”ח מבקר המדינה משנת 2009 העביר תחת שבט ביקורתו את הפערים בין הנתונים שעמדו בפני מקבלי ההחלטות, כאשר קיבלו את ההחלטה על ביצוע המיזם ובחנו את החלופות, לבין נתוני הביצוע בפועל.
אומדן העלויות של קו הרכבת המהיר לירושלים שהוצג למקבלי ההחלטות היה כ – 3.18 מיליארד ₪. בדו”ח מבקר המדינה שהוגש בשנת 2009, נכתב כי אומדן סלילת הקו כמעט והכפיל עצמו ועלה לכ – 6 מיליארד ₪. ביוני 2009 העיד מנכ”ל הרכבת דאז בפני ועדת ביקורת המדינה של הכנסת כי אומדן העלות עלה לכ – 7 מיליארד ₪. נציג מבקר המדינה שהעיד בנושא בפני ועדת ביקורת המדינה של הכנסת, אמר כי מלכתחילה היה ברור לפי החישובים והקריטריונים לבדיקת הכדאיות הכלכלית של המיזם שנערכו על ידי משרד האוצר, שמדובר בפרויקט לא כלכלי הנושא שיעור תשואה פנימי של 5.2%, בשעה שהקריטריון עמד על שיעור תשואה פנימי של 7%.
בשלב קבלת ההחלטה על סלילת הקו, בשנת 2001, נמסר כי המיזם מתוכנן להסתיים בשנת 2008. בשנת 2009 נמסר למבקר המדינה כי המועד המשוער לסיום הקו נדחה לשנת 2014. בשנת 2013 אתר רכבת ישראל מציין את שנת 2017 כמועד המתוכנן לסיום ביצוע הקו.
ג. הרכבת הקלה במטרופולין דן
באוקטובר 2013 פרסם מבקר המדינה דו”ח שנתי, ובו פרק שהוקדש ל-“נת”ע – חברת נתיבי תחבורה עירוניים להסעת המונים בע”מ”. “נת”ע” היא חברה בבעלות מלאה של ממשלת ישראל, אשר מונתה על ידי הממשלה להקים את מערך התחבורה עתירת הנוסעים במטרופולין דן. מלכתחילה חברה זו נוסדה בשנת 1997 במטרה לנהל תכנון, לבדוק היתכנות ולנהל את הקמת קווי התחבורה עתירת נוסעים בגוש דן באמצעות התקשרות עם גורמים מהמגזר הפרטי.
לאחר ייסודה של “נת”ע” הוחלט להתחיל בסלילת קו רכבת קלה חלוץ, המכונה “הקו האדום”, שנועד לחבר בין פתח תקווה לגבול בת-ים-ראשון לציון דרך תל אביב. לאחר פרסום מכרז ממשלתי נבחר קונסורציום של תאגידים פרטיים מהארץ ומחו”ל להקמת “הקו האדום”. הזכיין שנבחר לא החל בהקמת הקו במועד המוסכם, ובספטמבר 2010 מדינת ישראל ביטלה את החוזה שנחתם עמו. בדצמבר 2010 ממשלת ישראל החליטה כי פיתוח מערכת התחבורה עתירת הנוסעים בגוש דן יבוצע על ידי הממשלה במימון המדינה באמצעות “נת”ע”, ובכך “נת”ע” הפכה באחת מגוף מלווה, מפקח ומייעץ לגוף ביצוע.
דו”ח מבקר המדינה מתח ביקורת על ממשלת ישראל על כך שנחפזה, לא בחנה חלופות לביצוע “הקו האדום”, והטילה את ביצוע המיזם המורכב על חברה ממשלתית חסרת ניסיון, כשירות וכוח אדם מקצועי למימוש המיזם. כאשר “נת”ע” מונתה להקים את “הקו האדום” לא נבחנה העלות הכלכלית של תהליך ההקמה על ידי “נת”ע”, ואף לא על ידי גורם חלופי. בדצמבר 2010 הוקצב לביצוע “הקו האדום” של הרכבת הקלה במטרופולין דן סכום של 10.7 מיליארד ₪, כאשר תחילת הפעלת הקו תוכננה לשנת 2017. מדו”ח מבקר המדינה עולה שכאשר ממשלת ישראל אישרה את תקציב ה-“הקו האדום” לא הוצגו בפניה נתונים המבססים את העלות. ניתן להניח כי הבסיס לאומדן היה הסכם הזיכיון עם היזם הפרטי, אך ראוי היה להתייחס לנתון זה בספקנות משום שהזכיין לא קיים את החוזה משום שלא הצליח לגבש הסכם מימון.
תוך זמן קצר הסתבר כי אומדן התקציבים הראשוני של 10.7 מיליארד ₪, היה בלתי מבוסס, בלתי מפורט, מוטה כלפי מטה ולא כלל מרכיבי עלות מהותיים. עד סוף שנת 2011 הסתכמו העלויות של “הקו האדום” ש-“נת”ע” קיבלה על עצמה לשלם לסך העולה על 2 מיליארד ₪, כשנותרה מלאכה רבה. בינואר 2012 ממשלת ישראל התקשרה עם חברת בקרה בינלאומית על מנת שתבצע פיקוח ובקרה עליונה על “נת”ע”. באוקטובר 2012 חברת הבקרה הגישה דו”ח לפיו אומדן העלויות של “הקו האדום” מסתכם בכ – 17.33 מיליארד ₪ – סכום הגבוה בכ – 62% מהאומדן המקורי. “נת”ע” חלקה על האומדן של חברת הבקרה והציגה לועדת ההיגוי הממשלתית המטפלת בנושא אומדן מפורט לפיו עלות הקמת “הקו האדום” הוא כ – 14.4 מיליארד ₪ – המהווה סטייה של כ – 35% מהאומדן המקורי. מבקר המדינה בחן אומדן זה ומצא כי הוא מוטה כלפי מטה ואינו כולל מרכיבי עלויות שנכללו באומדן של חברת הבקרה.
גם לוח הזמנים המקורי, שהעריך כי “הקו האדום” יפתח לתנועה בשנת 2017, התברר כאופטימי. תחילה הועמד מועד הפתיחה הנדחה על שנת 2018, ואחר כך על שנת 2020 ואף 2022.
פגמים עקביים, שיטתיים ובעלי מכנה משותף
מלבד דו”חות הביקורת שהתייחסו לפרטי מיזמי התחבורה המסוימים שנסקרו, מבקר המדינה ערך בשנת 2010 דו”ח כללי בנושא “ייזום ומימוש של תכניות פיתוח בתחום התשתית”. בדו”ח זה נקבע כי בכל הקשור לפיתוח תשתיות בישראל קיימים ליקויים יסודיים, הכוללים חריגה מלוחות זמנים ומתקציבים, אישורים ללא עריכה מוקדמת של בחינות יסודיות וחלופות, והצגת תמונת מצב חלקית ומוטה כלפי מטה במטרה לקדם מיזמים, ולאשר משאבים מוקצים.
בדיון בפני ועדת הכנסת לענייני ביקורת המדינה בעניין קו הרכבת לירושלים נציג מבקר המדינה הסביר את השיטה. למקבלי ההחלטות מוצגים אומדנים המוטים מאוד כלפי מטה, סובלים מחוסר דיוק ומהעדר תכנון מפורט ומסופק. לאחר אישור המיזמים והתנעתם מתגלה צורך בתוספות, שינויים וחריגות המאלצים להוסיף תקציבים. באותו דיון בועדת ביקורת המדינה, חבר הכנסת עתניאל שנלר היטיב לבטא את התופעה: “… העיקרון שמכניסים את המערכת להריון. נותנים אומדן תקציבי נמוך יותר, אומדן תהליכי קצר יותר ומתחילים להשקיע, נרוץ ונסתדר תוך כדי תנועה. אני חושב שבעניין הזה יש לנו בעיה עקרונית של דרך קבלת תכנון לאורך כל הדרך בכל הפרויקטים, גדול כקטן…”
בכל מיזמי התחבורה שפורטו לעיל, הפערים בין האומדנים הראשונים בשלב קבלת ההחלטות לבין העלויות בפועל, לא מתרחשים כשיטפון במדבר או כרעם ביום בהיר, אלא בתהליכים הדרגתיים המתגלים עם התקדמות המיזמים. עם גילוי השגיאות באומדנים ניתן וראוי לבצע הערכות חדשות ולבחון מחדש האם ראוי להגדיר לסיכונים גבולות חדשים, לעצור השקעות ולאבד הון ראשוני אך למנוע נזקים כבדים בעתיד, או להמשיך במיזמים בכל מחיר ובכל תנאי. בדו”ח מבקר המדינה על “נת”ע” משנת 2013, נכתב: “משרד מבקר המדינה מעיר, כי לא זו בלבד שלוח הזמנים לסיום הקמת הקו האדום נדחה בשלוש עד חמש שנים, הרי שנוכח השונות בין נת”ע לחברת הבקרה לגבי מועד סיום הפרויקט לא ניתן לדעת לאיזה לוח זמנים מדויק לצפות, דבר שיש לו השלכות על הפרויקט וכדאיותו, על העלויות למשק ועל מערך התחבורה הציבורית במטרופולין תל אביב.” במקום אחר נכתב: “הביקורת העלתה כי חרף הגידול הניכר באומדן התקציב וחרף הפיגור הצפוי בלוח הזמנים, לא הובאו עניינים אלה לאישור מחדש של הממשלה. לדעת משרד מבקר המדינה, על משרדי התחבורה והאוצר להגיש לאישור הממשלה, כמי שאחראית לקביעת סדרי העדיפויות של תקציב המדינה, את השינויים והעדכונים באומדן התקציב ובלוח הזמנים לביצוע הפרויקט.” (ההדגשות אינן במקור).
טבען של סטיות קטנות בתחילתה של דרך להרחיק את ההולך בדרך מהמטרה המקורית בסופה של דרך, וככל שהסטיות אינן מבוקרות ומתוקנות בשלבים ראשונים הן תופחות, מחמירות וקשה יותר לתקנן. מערך הסעת ההמונים בגוש דן הוא אחד המיזמים היקרים והמורכבים שממשלת ישראל יזמה ומנהלת. הכשלים שהתגלו ב-“קו האדום” הם פעמוני אזהרה המאותתים למערך מקיף הכולל רשת של 7 קווי נסיעה להסעת המונים במטרופולין דן. על פי אומדני “נת”ע” מסוף שנת 2012, העלות הכוללת של השלמת כל קווי התחבורה עתירת הנוסעים בגוש דן צפויה לעלות כ – 77 מיליארד ₪, כשבכללה עלות “הקו הירוק” – 18.5 מיליארד ₪, “הקו הסגול” – 21.5 מיליארד ₪, “הקו החום” – 8.5 מיליארד ₪, והצהוב – 11 מיליארד ₪.
עלויות העתק של קווי הרכבות הקלות במטרופולין דן בעלות השפעות ותלות ברשויות המקומיות שאת תושביהן הם אמורים לשרת. כשממשלת ישראל החליטה בשנת 2007 על מקורות המימון למיזם מערכת הסעת ההמונים בגוש דן הוחלט שעל שר האוצר לקבוע בחוק כי כל רשות מקומית שעוברים בתחומה קווי מערכת עתירת נוסעים תחויב לשלם 30% מסך העלות התקציבית הכוללת של הפרויקט, באופן יחסי לחלק הפרויקט העובר בתחומה. במרץ 2013 מסר סגן בכיר לחשב הכללי במשרד האוצר כי נחתמו הסכמים כספיים עם שתי עיריות בלבד וכי בחודשים האחרונים מתבצעת עבודת מטה לבחינת הצורך בעדכון ההסכמים בעקבות הגידול באומדן הפרויקט, השינויים בלוח הזמנים והשינויים שנעשו בפרויקט. תקציביהן של רשויות מקומיות מוגבלים ואין בכיסיהן רזרבות עתק למיזמי תחבורה יקרים שעלותן תופחת. יציאה למיזמים שמימונם אינו מובטח מראש ומוטל בספק עלולה לגרום בעתיד לעיכובים, הפרות חוזים ונזקים גדלים ומצטברים.
חשיבה יצירתית – לצאת מתבניות מוכרות ולרדת מהפסים
את הטעות בקבלת החלטה לצאת למסע המתוכנן בכל תנאי עשו מתכנני ה-“טיטאניק”, והסוף ידוע. אין החלטה אנושית שאינה ראויה לבחינה מחדש ואין כל פגם בבחינה מרעננת של שיקול דעת קודם, במיוחד כשנסיבות משתנות. מיזמי המסילות הם מיזמים עתירי הון וסיכונים, שמטרתם לשפר את רווחת האזרחים הנעים בדרכים. כמו כל השקעה, יש לבחון אותם לאור חלופות אחרות בתחום שיפור הרווחה בכלל והרווחה בדרכים בפרט.
מקבלי ההחלטות בישראל פועלים, ובצדק, לשפר באופן משמעותי את הבעיות המחמירות הנובעות מתנועה צפופה על דרכי הארץ ובתחומי הערים המרכזיות. ודאי שיש להתכונן מראש למצב של החמרת הבעיות בעתיד הקרוב והרחוק. אך נדמה שמקבלי ההחלטות נעולים ושבויים בשתי תפיסות מחשבה: האחת – לפיה פתרונות מסילתיים ותיקים הפועלים במקומות שונים בעולם הם הדרך היחידה, או היעילה, לשפר את התנועה בישראל, יהא מחירם אשר יהא. והשנייה – משעה שהתקבלה החלטה להשקיע במסילת ברזל לא ניתן לסטות ממנה או לבטל אותה, משל ההחלטה עצמה היא רכבת הנעה על פס ברזל המתווה כיוון ברור ובלתי הפיך, שלא ניתן לסטות ממנו ימין או שמאל.
חשיבה יצירתית מאופיינת בכך שהיא סוטה מתבניות ומסילות מוכרות ופורצת דרכים חדשות. פתרונות יצירתיים הם אלו שבכוחם לפתור בעיות ישנות ומוכרות בדרכים פחות צפויות. במקום שבו השקעות בפתרונות מוכרים מכילים מרכיבי אי-ודאות משמעותיים, אין סיבה שלא להקצות משאבים גם לכיוונים פחות נודעים, שעשויים להניב תועלת משמעותית.
הדו”חות הכספיים של ממשלת ישראל ליום 31.12.12 עשויים לרמוז על שימושים מושכלים שעשתה ממשלת ישראל בכספי משלם המסים, בהשקעות לאפיקים יצירתיים. מדו”חות אלו עולה שהשקעות ממשלת ישראל במניות והתחייבויות ארוכות טווח בחברה הממשלתית “רכבת ישראל בע”מ” מסתכמות בכ – 18.5 מיליארד ₪, בחברה הממשלתית “רפא”ל” 2.6 מיליארד ₪, ובחברה הממשלתית “התעשייה האווירית” כ – 3.15 מיליארד ₪. ממשלות ישראל מנתבות משאבים לאפיקי מחקר ופיתוח בתחומי פיתוח טכנולוגי צבאי שנים רבות. מטבע הדברים חלק ממשאבים אלו אינו מניב תשואה, אך חלקים אחרים מניבים פירות מקוריים ורווחיים של הון כלכלי, אנושי וטכנולוגי. משאבים אלו מספקים מקורות תעסוקה לשוק המקומי, מעשירים את כוח האדם הטכנולוגי, והם בעלי פוטנציאל גבוה לעתיד. ניתוב משאבים למחקר ופיתוח בתחום טכנולוגיות התחבורה, ולקידום מטרות מדיניות כמו שיפור הרווחה בדרכים, שיפור הבטיחות בדרכים, שיפור איכות הסביבה, או שימוש בתחליפי דלקים מאובנים, עשויים להניב תשואה גבוהה ביותר בטווח הארוך.
מקורות וחומר לעיון:
קו הרכבת לירושלים: המבקר נוזף ומאשים, שחר הזלקורן, 11.5.2010, YNET.
ממשלת ישראל, דו”חות כספיים ליום 31.12.2012 (בלתי מבוקרים), מאי 2013, אגף החשבת הכללית.